Para consultores legislativos do Senado, teto de gastos públicos não é suficiente

A proposta de emenda à Constituição na qual o governo propõe um chamado “novo regime fiscal” está há dez dias no Senado. Até a segunda-feira (7/11), foi alvo de quatro estudos técnicos feitos pela Consultoria Legislativa da Casa. E nenhum deles repete o discurso do governo, de que a PEC será o ponto de inflexão da volta do crescimento econômico do Brasil.

Os estudos variam entre a total inconstitucionalidade da PEC, a constitucionalidade, desde que com ajustes, e críticas ao exagero das expectativas da proposta. O estudo mais duro é o de número 53, assinado pelo consultor Ronaldo Jorge Araújo Junior, divulgado nessa segunda.

Para ele, a PEC é inconstitucional por violar todos os critérios do parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição Federal, que proíbe a promulgação de emendas constitucionais que tratem de garantias individuais, do voto direto, secreto, universal e periódico, a forma federativa e a separação de poderes.

Outro estudo divulgado nessa segunda afirma a constitucionalidade da PEC do novo regime fiscal, mas com ressalvas. De início, os consultores Francisco Schertel e Paulo Springer de Freitas não veem violações à federação ou ao voto direto. Mas afirmam que a análise a respeito das violações à federação (inciso III) e aos direitos fundamentais (inciso IV) deve ser feita com mais cuidado.

Grosso modo, a PEC pretende estabelecer um teto para os gastos da União, que será o índice da inflação do ano anterior, durante 20 anos. Na primeira década, esse índice será o IPCA, e só depois desse período é que projetos de lei a respeito do índice podem ser propostos. Caso o teto seja desrespeitado, a União fica proibida de aumentar seus gastos com o funcionalismo e, desde que saiu da Câmara, de reajustar o salário mínimo.

Segundo Schertel e Springer, “é bastante difícil apontar com clareza” como a PEC seria inconstitucional em relação aos incisos III e IV do parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição. Em parecer enviado à Câmara, a Procuradoria-Geral da República afirmou que o novo regime fiscal, ao limitar o gasto público também em questões sociais como educação, saúde e moradia, ofende o princípio do não retrocesso em direitos fundamentais.

De acordo com os consultores do Senado, no entanto, a existência de cláusulas pétreas não impede que seu conteúdo seja objeto de emenda. É apenas “a definição de uma esfera mínima de proteção, que preserve os seus elementos essenciais”.

Pela metade
Outro parecer, este somente de Paulo Springer de Freitas, faz uma prospecção das contas públicas com e sem a aprovação do novo regime fiscal do jeito que está pelo Congresso. E ele conclui que ambos os cenários são insustentáveis.

Sem a PEC, diz o consultor, o déficit primário do país vai se ampliar e chegar a 10% do PIB em 2036. E a dívida bruta chegaria a 272% do PIB, “o que é claramente insustentável”. Na análise de Springer de Freitas, esse cenário levaria ao corte de despesas, o que a PEC não propõe, ou à hiperinflação que o Brasil já viveu nos anos 1980 e 1990.

Já para o caso de a PEC ser aprovada, de fato, o PIB sairia de um déficit de 1,8% em 2015 para superávit de 6,4% em 2036, enquanto a dívida cairia de 76% do PIB para 37,3% em 20 anos. Só que, ao mesmo tempo em que os gastos da saúde cairiam 30% nessas duas décadas, as demais despesas obrigatórias, com pessoal, por exemplo, apresentariam valores negativos, “o que é claramente uma inconsistência”.

“Isso significa que o novo regime fiscal necessitará de reformas ainda mais profundas do que aquelas utilizadas nesta simulação, que consigam, por exemplo, garantir que os gastos com previdência cresçam mais lentamente do que o PIB”, conclui o estudo.

Primeiro passo
O estudo mais antigo feito pela Consultora Legislativa do Senado, do dia 1º de novembro, de autoria de Pedro Nery Ferreira, responde às indagações de Springer. Segundo ele, a PEC do Teto de Gastos não terá efeitos reais se não for aprovada também uma reforma da Previdência Social.

“Podemos dizer que a reforma da Previdência é irmã gêmea da reforma fiscal”, diz o estudo, parafraseando o deputado Darcísio Perondi (PMDB-RS), para quem o novo regime fiscal “não sobrevive sem a reforma da Previdência”. “Se cumprir o teto, o governo não poderá mais recorrer ao aumento do endividamento ou da arrecadação para cobrir suas despesas primárias”, conclui o parecer do Senado. “Assim, com o teto, o crescimento da despesa previdenciária obrigaria o governo a cortes profundos em diversas outras áreas, o que tornaria a reforma da Previdência mais urgente.”

De acordo com a análise de Nery Ferreira, como a PEC do Teto não mexe com a Previdência, os gastos com benefícios e aposentadorias travariam as decisões do governo federal. O estudo projeta que, com o teto, a Previdência deixaria de ser 56% das despesas totais da União para ser 80% em 2027. Em 2034, seria o único gasto possível da União, conforme as regras do teto.

Isso resultaria em mais pressão sobre os investimentos sociais, como programas de redução da desigualdade e de redução da pobreza. Ou seja, o cenário seria o de “canibalização dos gastos sociais”, em que o governo precisa sacrificar um programa para manter outro em funcionamento.

Outro resultado seria no provável caso de o governo desrespeitar o teto. Além de proibir a União de aumentar os gastos com o funcionalismo, emenda da Câmara à PEC também propõe que seja vedado o aumento real do salário mínimo — que todo ano é reajustado com base na inflação do ano anterior e no crescimento do PIB dos dois últimos anos, de acordo com a Lei 13.152/2015, que vigora até 2019.

Como a maioria dos benefícios previdenciários é calculada com base no salário mínimo, o desrespeito ao teto, além de prejudicar o aumento da remuneração de quem menos recebe por seu trabalho, também sacrificaria o reajuste de benefícios, conclui o estudo.

Venda casada
A reforma da Previdência já é apresentada pelo presidente Michel Temer e seus ministros mais próximos como um segundo passo ao novo regime fiscal. Embora não se fale em mexer na relação entre as despesas previdenciárias e o PIB, como sugere o estudo de Nery Ferreira, a ideia do governo é reduzir os gastos com aposentadorias e eventualmente acabar com a bonificação salarial — um bônus de um salário mínimo por ano pago a quem recebe até dois salários por mês.

O governo tem apresentado ao mercado a ideia de uma reforma da Previdência que permita a introdução de uma idade mínima para se aposentar sem acabar com a aposentadoria por tempo de contribuição com a Seguridade Social. O Planalto quer emplacar a interpretação de que o parágrafo 7º do artigo 201 da Constituição Federal permite a coexistência dos dois regimes.

O dispositivo tem dois incisos. O primeiro diz que é garantida a aposentadoria no regime geral da Previdência a todos os homens que tenham pago suas contribuições durante 35 anos e mulheres, durante 30 anos. Já o segundo inciso garante a mesma aposentadoria aos homens de 65 anos e às mulheres de 60 anos. O governo tem dito ao mercado que vai propor um modelo de coexistência, já que, segundo técnicos do Planalto, a Constituição não obriga que apenas um dos incisos seja escolhido no regime geral.