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MP no Debate

Improbidade administrativa não se restringe a atos de enriquecimento ilícito

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A Constituição Federal de 1988 dispôs, em seu artigo 37, § 4º, que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do erário, na forma e gradação previstos em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Em atendimento a essa disposição constitucional veio a lume a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, restando revogados o regramento anterior, constituído das Leis 3.164, de 1º de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958. Essas leis tratavam do enriquecimento ilícito do agente público e haviam sido editadas com fundamento no art. 141, § 31, segunda parte, da Constituição Federal de 1946.

Com a Lei 8.429/92 foi instituído novo regime de combate à improbidade administrativa. O projeto inicial, encaminhado pelo Poder Executivo Federal, previa que a improbidade administrativa estava restrita ao enriquecimento ilícito. No entanto, por força de inúmeras emendas, o instituto recebeu contornos muito mais amplos.

A atuação em ações de improbidade administrativa vem demonstrando que, não obstante a lei já esteja em vigor há mais de 20 anos, ainda existem inúmeras alegações de inconstitucionalidades.

A alegação de inconstitucionalidade formal, em razão da suposta ofensa à regra da bicameralidade,  já foi afastada pelo Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno, ADI 2182 MC/DF, relator ministro Mauricio Corrêa, julgado em 31.05.2000).

No entanto, convive-se atualmente com alegações de inconstitucionalidades materiais da Lei 8.429/92. Uma delas consistiria no fato de que a lei previu três modalidades de ato de improbidade administrativa: a que causa enriquecimento ilícito (art. 9º), a que causa dano ao erário (art. 10) e a decorrente da violação dos princípios que regem a atividade administrativa (art. 11).

Segundo alguns, a lei federal só poderia prever a modalidade de enriquecimento ilícito, sendo inconstitucionais os dispositivos que preveem constituir ato de improbidade administrativa os atos dos quais resultem dano ao erário (art. 10) ou que infrinjam os princípios que regem a Administração Pública (art. 11).

Não se pode concordar com esta tese. O Direito brasileiro prevê, há muito tempo, conceito alargado de improbidade e o Direito Constitucional, de há muito, relega ao ordenamento infraconstitucional a definição de ato de improbidade administrativa.

Basta lembrar que a Constituição de 1946 previa ser crime de responsabilidade do presidente da República, dentre outros, os atos que atentassem contra a probidade na administração (art. 89, V), deixando para o legislador infraconstitucional a tarefa de definir estas infrações.

A Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, definiu, em seu artigo 9º, os crimes de responsabilidade contra a probidade na administração. São os seguintes: 1) omitir ou retardar dolosamente a publicação das leis e resoluções do Poder Legislativo ou dos atos do Poder Executivo; 2) não prestar ao Congresso Nacional as contas relativas ao exercício anterior, dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, 3) não tornar efetiva a responsabilidade dos seus subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prática de atos contrários à Constituição; 4) expedir ordens ou fazer requisição de forma contrária às disposições expressas da Constituição; 5) infringir no provimento dos cargos públicos, as normas legais; 6) usar de violência ou ameaça contra funcionário público para coagi-lo a proceder ilegalmente, bem como utilizar-se de suborno ou de qualquer outra forma de corrupção para o mesmo fim e, finalmente, 7) proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo.

Do exposto, verifica-se que constitui tradição do Direito Constitucional relegar a tarefa de descrever a improbidade administrativa ao legislador ordinário. Assim ocorreu sob a égide do regramento constitucional anterior e assim ocorre atualmente. E o legislador ordinário não está adstrito a considerar improbidade administrativa apenas os atos dos quais resultem enriquecimento ilícito.

Verifica-se, também, que as condutas enunciadas na Lei 1079/50, atentatórias à probidade, não se restringem ao conceito restrito de corrupção, ou seja, do enriquecimento ilícito em seu sentido econômico.

A improbidade administrativa deve ser compreendida como a conduta humana que corrói o Estado e conspira para que este deixe de cumprir seu papel, de concretização dos direitos da cidadania. Neste sentido, bem andou o legislador ordinário descrevendo a improbidade administrativa como a ato praticado pelo agente público e, quando o caso, por terceiro, sempre que dele resulte enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação dos princípios que regem a Administração Pública.

Evelise Pedroso Teixeira Prado Vieira é procuradora de Justiça do Ministério Público de São Paulo e integrante do Ministério Público Democrático.

Revista Consultor Jurídico, 25 de janeiro de 2016, 8h00

Comentários de leitores

4 comentários

Muito bom artigo!

Márcio Archanjo Ferreira Duarte (Advogado Assalariado - Empresarial)

Parabéns à autora do artigo. Objetivo. Muito bom! Participei do "I Curso sobre o processo de improbidade administrativa para não-magistrados", ministrado pela ENFAM no ano de 2013, sob a eminente direção da então Ministra Eliana Calmon, tendo sido muito profícuo para a compreensão das formas do ato ímprobo e o alcance da tutela lançada pela LIA para coibi-lo. Como bem disse a douta articulista, o legislador foi auspicioso ao dispor tal ferramenta legal. E pela singular utilidade da norma, deve-se conceber a subsunção de todos os fatos possíveis que contrariem o significado de probidade, de honestidade e de retidão, seja na aspiração ou no efetivo exercício de cargo ou função pública, seja no uso ou em razão da coisa pública, servindo igualmente para o combate de todas as formas de corrupção que também se revelem como improbidade, inclusive influências e manipulações pessoais de natureza política.

Excelente artigo

Renato Kim Barbosa (Promotor de Justiça de 1ª. Instância)

Parabéns pelo ótimo texto, Dra. Evelise Pedroso Teixeira Prado Vieira. A Lei de Improbidade Administrativa é reconhecido instrumento democrático instituído para a proteção do patrimônio público e dos princípios administrativos. Previne e reprime a corrupção, assim como também combate a má gestão pública, que invariavelmente causa enormes prejuízos ao erário e fere princípios norteadores da República. A Lei 8.429/1992 é clara ao tipificar as figuras de enriquecimento ilícito (artigo 9°), prejuízo ao erário (artigo 10) e infringência aos princípios administrativos (artigo 11). E os Tribunais pátrios são pacíficos quanto à sua constitucionalidade, tanto material quanto formal. Além dos direitos individuais (artigo 5º da Constituição Federal), também são resguardados pela Carta Magna os interesses coletivos (artigos 37, § 4º, 225, 226, entre outros). Dessa forma, os operadores do Direito, em especial aqueles incumbidos de defender os interesses da sociedade, não podem se olvidar que a República Federativa do Brasil prevê penas severas a agentes ímprobos, conforme o § 4º do seu artigo 37: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, ressarcimento ao erário, entre outras. Aqueles que praticam atos de improbidade administrativa são corresponsáveis pelas mazelas hoje vivenciadas por milhões de brasileiros nas mais diversas áreas (saúde, educação, segurança pública etc.), em razão da extrema escassez de recursos causada por seus reprováveis atos. Por isso, é importante que esta visão pública do Direito seja cada vez mais aplicada e difundida perante a população. Somente assim presenciaremos um verdadeiro Estado Democrático de Direito, em que corruptos cumprem sanções severas e temem a Justiça.

Mesmo o art. 11 tem que estar relacionado ao erário público

mfontam (Advogado Sócio de Escritório - Administrativa)

Obviamente o subscritor, membro do Ministério Público, apenas repete o que reiteradamente sustenta o Ministério Público, o que não teria qualquer problema se a epígrafe da Lei 8.429/92 não dissesse o seguinte:

"Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências".

Portanto, é a própria Lei 8.429/92 que diz que suas sanções incidem "nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de..." (sic). Assim, ampliar o campo de incidência para além do "enriquecimento ilícito" ante o disposto no art. 10 e, sobretudo, no art. 11 não poderia ser interpretado abstraindo-se o princípio explícito contido na própria epógrafe da lei que afirma "enriquecimento ilícito". A questão dessa interpretação, digamos, "ampliativa", sustentada pelo articulista, na realidade tem dado espaços a abusos de acusação dos mais diversos matizes. Sobretudo no que se refere ao art. 11 que dispõe sobre "violação de princípios", pois ninguém tem certeza do que seriam esses "princípios", algo que pode significar qualquer coisa, inclusive aquilo que nada tem a ver com recursos públicos, corrupção, dano ao erário, algo que tem servido para que coloque a todos e a tudo em potencialidade de ser acusado de improbidade administrativa. Dessa maneira, a violação de princípios do art. 11 deve estar relacionado ao erário público, pois se não for assim, como já aconteceu, até mesmo um importante ministro foi acusado porque não respondeu a um ofício de um promotor de justiça! ou seja, não tinha nada a ver com erário público! O art. 11 deve estar relacionado ao erário, por exemplo, uma tentativa de corrupção não consumada.

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