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Retrospectiva 2016

Campanhas ficaram mais baratas, mas abstenção do eleitorado acendeu alerta

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Quando 2016 começou, na Praça dos Três Poderes, os órgãos da soberania nacional tinham em suas chefias a presidente Dilma Rousseff, o deputado Eduardo Cunha, o senador Renan Calheiros e o ministro Ricardo Lewandowski. Doze meses passados, um impeachment, vários requerimentos de afastamento, incontáveis pedidos de prisões depois, resta apenas o presidente do Senado Federal (que encerrará seu mandato presidencial no começo de fevereiro). Destes, só o ministro Lewandowski deixou seu posto sem sobressaltos. Todos os demais foram dragados por uma crise política raras vezes vista na história brasileira. As instituições funcionaram, mas há uma sensação de perplexidade percorrendo a sociedade. Todos querem saber: qual será o próximo capítulo dessa novela? É lícito intuir que ninguém conhece a resposta.

No universo do Direito Eleitoral, o ano também teve suas agitações. Muito menores que as que percorreram os poderes, é verdade. Mas, aqui e acolá, percebe-se que alguma coisa mudou (e que muita coisa pode e deve mudar). É propósito desta retrospectiva apontar alguns episódios relevantes desse ano, certo que os limites do artigo impõem um esforço brutal de síntese.

No plano normativo, a única inovação foi a Emenda Constitucional 91/2016, que dispôs ser facultado ao detentor de mandato eletivo desligar-se do partido pelo qual foi eleito nos 30 dias seguintes à promulgação dela (ocorrida em 18 de fevereiro), sem prejuízo do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão. Do ponto de vista da forma, é diploma legislativo de técnica deplorável. Trata-se de texto constitucional fora do corpo da Constituição. Por ele, ficou criada a janela extraordinária que permitiu a migração de detentores de mandato de um partido a outro, com vistas ao melhor posicionamento para as eleições municipais.

Outras alterações estão em gestação. Dentre elas, destacam-se as famosas Dez Medidas contra a Corrupção, carreadas pelo Ministério Público e apresentadas sob forma de projeto de iniciativa popular. A proposta original foi adotada por parlamentares (PL 4.850/2016), objeto de emendas e aprovada na Câmara dos Deputados. Antes, porém, de ser apreciada no Senado, foi suspensa por decisão do Supremo Tribunal Federal (MS 34.530, rel. min. Luiz Fux), sendo determinado seu retorno à casa de origem, a fim de que seja analisada sem intervenções parlamentares. Um dos objetos de discussão é tema caro ao Direito Eleitoral: a criminalização do “caixa 2” nas eleições. Muitos dizem que o fato é atípico atualmente. Outros dizem que é tipificado como falsidade ideológica, e, eventualmente, sonegação fiscal e delitos afins. Alguns assinalam que a tipificação pode significar abolitio criminis. Outros tantos que não. Enfim, é tema sensível que demanda zelo no desenho. O fato é que a proposta está viva e deve ser novamente tramitada.

Também digna de nota é a aprovação, pelo Senado Federal, de Proposta de Emenda à Constituição (PEC 36/2016) que estabelece cláusula de desempenho (2% dos votos válidos em todo o país, que devem estar distribuídos em pelo menos 14 unidades da Federação, com percentual mínimo também de 2% em cada uma delas. O percentual sobe para 3% a partir de 2022), fidelidade partidária, fim das coligações proporcionais, a possibilidade de criação de federações de partidos, dentre outras modificações tópicas.

Migrando do Legislativo para o Judiciário, a principal atividade do ano eleitoral foram os pleitos municipais, realizados sob a égide de uma legislação reformada. A Lei 13.165/2015, a Minirreforma Eleitoral, entrou em vigor e reorganizou o processo eleitoral, diminuindo o período de campanha, inviabilizando fontes de receita, restringindo acesso a rádio e televisão, entre outras inovações. Foi uma regulação que abreviou substancialmente o espaço de comunicação e participação em relação a pleitos anteriores.

Talvez como resultado disso, os gastos das campanhas despencaram. Dos R$ 6 bilhões das eleições de 2012, o custo do pleito de 2016 desceu a R$ 2,4 bilhões em 2016. Um significativo decréscimo. Todavia, tal redução não parece ter produzido qualquer efeito prático democrático: não há notícia de que um número expressivo de candidatos de menores posses, ou representantes de grupos menos abastados tenham ganhado espaço. Em resumo: diminuíram-se despesas, mas o perfil dos eleitos não mudou.

Talvez os proveitos dessa economia sejam vistos em outro lugar, em um momento futuro, quando as empresas outrora doadoras perderem espaço de ingerência na esfera pública. Supõe-se que sem as doações lícitas delas o poder público seja menos suscetível de captura pelos interesses privados dos doadores. A conferir.

Contudo, é certo que cada vez mais os eleitores perdem interesse em votar. A abstenção no primeiro turno das eleições municipais, quando havia mais alternativas para o cidadão, seja para o voto majoritário, seja para o proporcional, foi de 17,58%. Muita gente, portanto. O voto obrigatório, sob multa de R$ 3, é para inglês ver. Há, claramente, uma mutação constitucional em curso, pela omissão deliberada do Parlamento e do Tribunal Superior Eleitoral, em atualizar esse valor, que não representa sequer 0,5% do salário-mínimo. No Brasil, paradoxalmente, o voto obrigatório é facultativo.

De mais a mais, no segundo turno, quando considerados votos brancos, nulos e as abstenções, percebe-se que 32,5% do eleitorado desprezou as alternativas oferecidas. É um dado muito significativo, tendo em vista que em 2012 esse número foi de 26,5%. Se nas disputas mais próximas dos indivíduos o desinteresse cresceu mais de 20%, é de se imaginar que a apatia tomou conta de quase um terço dos eleitores brasileiros. Certamente porque há uma deficiência de candidaturas qualificadas, mas, também, porque o votante perdeu o sentido de utilidade de sua participação. Não se vê empolgado em colaborar com um sistema que lhe parece fadado a não responder os seus anseios.

Reformas eleitorais que não criam condições de atração do eleitor são para caiar sepulcros. Se a função de uma eleição é convidar os cidadãos a decidir quem são seus representantes, uma legislação que não considera o problema da abstenção é autocentrada, que pode servir bem aos políticos, mas não acrescenta nada à democracia. Não por outro motivo, as câmaras municipais não serão retratos da sociedade brasileira. Só 14% delas será composta por mulheres e apenas 6% por negros, índios e outras minorias. Apenas 639 mulheres foram escolhidas em 2016 para administrar cidades (12% do total), sendo certo que são 51% da população. Em 2012, foram 665. Houve queda, portanto. 70% dos prefeitos eleitos são brancos, 27% são pardos e apenas 2% declararam-se “outros”, o que, como dito, inclui os negros. Com estas duas variáveis é possível mensurar que tipo de representação o atual sistema produz.

Além disso, a mencionada Lei 13.165/2015 foi atacada no controle concentrado de constitucionalidade em diversas frentes. Foram ajuizadas as seguintes Ações Diretas de Inconstitucionalidade: a) ADI 5.619 (PSD, contra a designação de novas eleições caso o vencedor tenha seu registro indeferido ou cassado, rel. min. Roberto Barroso); b) ADI 5.617 (PGR, contra os percentuais mínimo e máximo de destinação do fundo partidário para candidaturas femininas, rel. min. Edson Fachin); c) ADI 5.577 (PRTB, contra a limitação de participação de candidatos em debates, rel. min. Rosa Weber); d) ADI 5.525 (PGR, mesmo objeto da ADI 5619, rel. min. Roberto Barroso); e) ADI 5.507 (PGR, contra a reunião de ações eleitorais sobre os mesmos fatos, rel. min. Dias Toffoli); f) ADI 5.494 (PR, contra a proibição de doações por autoridades públicas, rel. min. Luiz Fux), g) ADI 5.491 (SDD, contra a divisão do tempo do horário de rádio e televisão das eleições majoritárias), h) ADI 5.488 (ABERT, pedindo interpretação conforme a Constituição, a fim de permitir limitações à participação de candidatos em debates no rádio e na televisão, rel. min. Dias Toffoli), i) ADI 5.487 (Psol e PV, contra as restrições à participação em debates e da propaganda eleitoral gratuita, rel. min. Rosa Weber),j) ADI 5.478 (PGR, contra a limitação dos atos de responsabilidade dos dirigentes partidários às situações de conduta dolosa que gere enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio do partido, rel. min. Celso de Mello), k) ADI 5.423 (PTN, PHS, PRP e PTC, contra as restrições nas participações em debates e contra a divisão do tempo de propaganda eleitoral gratuita nas campanhas majoritárias, rel. min. Dias Toffoli).

Como se pode constatar, um traço característico dessas ações foi a crítica às limitações criadas aos meios postos à disposição dos partidos menores. Por um lado, tais limitações inspiram-se numa ideia de razoabilidade. Há, neste momento, 35 partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Permitir que todos eles disponham do mesmo espaço é desprezar que alguns não têm qualquer representatividade social. São meros veículos de candidaturas e de captação de recursos do fundo partidário. Logo, é preciso restringir, de alguma forma, a participação destes em debates e racionalizar o espaço de propaganda no rádio e na televisão. De outro lado, há, no meio desses partidos menores, legendas que, de fato, possuem um programa e representam uma fatia – pequena, embora – do eleitorado brasileiro. Encontrar esse meio termo é o problema a ser resolvido pela legislação.

Dessas ações, foram julgadas improcedentes as ADIs 5.577, 5.491, 5.423, parcialmente procedentes as ADIs 5.487 (para se determinar que os candidatos aptos não possam deliberar pela exclusão dos debates de candidatos cuja participação seja facultativa, quando a emissora tenha optado por convidá-los, segundo critérios objetivos e isonômicos, a serem regulamentados pelo TSE) e 5.488 (idêntica à da ADI 5.487), estando pendentes de julgamento as demais.

Se somadas essas ações com as ADIs 5.394 (CFOAB, transferências de doações dos partidos aos candidatos, sem individualização do doador, rel. min. Teori Zavascki) e 5.420 (PGR, contra a fórmula de cálculo das cadeiras  no sistema proporcional, rel. min. Dias Toffoli), propostas em 2015, que também atacaram a Lei 13165/16, tem-se, muito provavelmente, o diploma mais hostilizado da história do controle abstrato de constitucionalidade brasileiro.

No Supremo Tribunal Federal, registre-se, corre a ADI 5.497 (PTN, contra a EC 91/16).Ainda no STF foi aforada — e extinta — a ADI 5.571 (PP, contra disposições da Resolução 23376, do Tribunal Superior Eleitoral).

Ainda no Supremo, ocorreu, neste ano de 2016, o julgamento da ADI 3.802 (Conamp, contra a possibilidade de o procurador regional eleitoral indicar os promotores de justiça que atuarão perante as zonas eleitorais, rel. min. Dias Toffoli). A ação foi julgada improcedente. Também houve o julgamento que fixou entendimento quanto à competência das Câmaras Municipais para julgamento das contas de prefeitos, sejam as de gestão, sejam as de governo (RE 848.826, red. min. Ricardo Lewandowski). Além disso, decidiu o STF que, em caso de omissão da apreciação das contas pela Câmara Municipal, o parecer emitido pelo Tribunal de Contas nas contas de governo não gera inelegibilidade (RE 729.744, rel. min. Gilmar Mendes).

Como registro final da atuação do Supremo no direito eleitoral em 2016, anote-se precedente – monocrático, embora - que afastou inelegibilidade decorrente de sanções anteriores à Lei da Ficha Limpa, que aumentou o período de punição de 3 para 8 anos (Rcl 24.224). O debate está em desenvolvimento no Plenário no ARE 785.068. Embora o tema tenda a perder importância, eis que as situações anteriores à Lei Complementar 135 estão se extinguindo, o assunto mantém relevo, eis que fixa luzes para a atuação do Congresso quando da majoração de sanções não penais.

Também merecem nota alguns julgamentos do Tribunal Superior Eleitoral. Dentre os milhares, pode-se pinçar aquele no qual o Tribunal considerou que uma condenação por improbidade administrativa, para gerar a inelegibilidade, não precisa expressar, em seu dispositivo, se houve enriquecimento ilícito, caso essa conclusão possa ser extraída da fundamentação do acórdão (Respe 20.491, rel. min. Herman Benjamin). O precedente abre à Justiça Eleitoral a possibilidade de interpretar o mérito das condenações da Justiça comum. Também decidiu o TSE que os agentes públicos devem ser citados nas ações de investigação judicial eleitoral (Respe 84.356, rel. min. João Otávio de Noronha), revendo sedimentada jurisprudência. Em caso de bastante exposição, o Tribunal concedeu ordem de habeas corpus ao ex-governador do Rio de Janeiro, Anthony Garotinho, que, conquanto cardiopata grave, fora encaminhado à prisão comum, arrancado de um hospital privado. Foi deferida a ordem para que, revogada a prisão preventiva, pudesse aguardar em liberdade o julgamento pelos crimes eleitorais dos quais é acusado, sob certas medidas cautelares (HC 060248726, rel. min. Luciana Lóssio).

Para 2017, além do resíduo dos debates das eleições de 2016, o TSE ainda enfrentará pautas das eleições de 2014, em especial as ações que impugnam o mandato da chapa vitoriosa Dilma Rousseff/Michel Temer (Aime 761, Aijes 194.358 e 154.781 e Representação 846). O assunto é delicado, pois diz com a possibilidade inédita de um presidente ser judicialmente afastado de seu posto.

No campo processual, a entrada em vigor do Novo Código de Processo Civil em muito pouco afetou a rotina dos processos eleitorais, sobretudo em função da inaplicabilidade do prazo em dias úteis na jurisdição especializada. O TSE editou a Resolução 23.478, publicada em 10 de maio, que identifica as situações nas quais o novo CPC pode ser aplicado e aquelas nas quais prevalece a sistemática peculiar dos feitos eleitorais. O processo judicial eletrônico (PJe) avança paulatinamente e é provável que todas as classes processuais e todos os tribunais estejam com as condições para que as ações tramitem nessa configuração já no próximo ciclo eleitoral. O ano se encerra, portanto, com essas notas mais destacadas. Se um travo de decepção nele se contém, um muito de esperança dele vaza.

José Rollemberg Leite Neto é sócio do escritório Eduardo Antônio Lucho Ferrão Advogados Associados

Revista Consultor Jurídico, 25 de dezembro de 2016, 9h24

Comentários de leitores

1 comentário

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preocupante (Delegado de Polícia Estadual)

No Brasil, quanto maior a abstenção, menor é o número de eleitores enganados, manipulados, ludibriados. Consequência lógica do menor uso do poder econômica via propaganda eleitoral e compra de votos.
Vista desse modo, a redução dos gastos nas eleições é um elemento positivo para a democracia brasileira.

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