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MP no Debate

Nepotismo, mesmo indireto, contraria princípios basilares do Direito Público

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A palavra nepotismo possui sua origem no latim — nepos, que significa neto ou descendente. Assim, conceitua-se como o favorecimento de parentes nas relações de trabalho ou emprego.

Na área pública, sua prática é totalmente vedada pelo ordenamento jurídico pátrio. A República é a forma de governo do Brasil, conforme a denominação da Constituição da República Federativa do Brasil e diversos de seus dispositivos (v.g., artigo 1º, caput). O interesse público, desse modo, prevalece sobre os interesses meramente pessoais daqueles que dirigem a Administração Pública, pois os bens e entes estatais pertencem ao povo, e não aos governantes.

Portanto, para o preenchimento de funções de confiança e cargos em comissão, declarados em lei de livre nomeação e exoneração, a autoridade nomeante não deve possuir relações de parentesco com a pessoa a ser nomeada.

É importante analisar, nesse quadro, algumas das vertentes do nepotismo, com o objetivo de coibi-lo em todas as suas formas, ainda que sejam bastante veladas.

O nepotismo direto é o mais evidente e fácil de ser constatado, consistente na reprovável conduta da autoridade nomeante que designa seu parente para cargo comissionado em estrutura administrativa sob sua gestão. Trata-se da modalidade clássica, proscrita pelo artigo 37, caput, da Constituição Federal:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).

Também existe o nepotismo indireto, que possui outras vertentes, todas engendradas para burlar a regra sob comento. Uma delas é o nepotismo cruzado, em que duas ou mais autoridades realizam nomeações recíprocas de parentes, com a finalidade de furtar a aplicação da lei. Por exemplo: prefeito do município A nomeia parente do prefeito do município B, e vice-versa.

Além dessa, ainda existem outras subespécies de nepotismo indireto. Cita-se, nesse sentido, aquela em que a autoridade nomeante designa parente de outra autoridade do mesmo ente público, subentendendo-se o objetivo de auferir vantagens políticas. Um exemplo recorrente dessa última subespécie de nepotismo indireto ocorre quando o Prefeito nomeia parente de vereador para cargo comissionado da prefeitura, mesmo não havendo nomeação na Câmara de parente do chefe do Poder Executivo.

Como qualquer modalidade de nepotismo, tal prática é proibida pelo ordenamento jurídico pátrio, porque, com tal conduta, são desrespeitados os princípios da moralidade e impessoalidade, dentre outros basilares postulados do Direito.

A doutrina encampa o entendimento esposado acima, inclusive mencionando de forma específica a censurável nomeação em questão[1] (grifos nossos):

(...) será evidente a violação à moralidade e à impessoalidade, princípios que vedam a prática de nepotismo quando a autoridade cujos parentes foram nomeados, ainda que não retribua o favor, possa influenciar a atuação funcional da autoridade nomeante. É o que ocorre, por exemplo, em relação (1) ao Prefeito e aos Vereadores, reciprocamente, já que a atuação funcional de qualquer dos dois influi na atuação do outro (...). Em síntese, sempre que houver a interação funcional recíproca, de modo que uma autoridade tenha interesse direto na atuação da outra, ter-se-á a violação à moralidade e à impessoalidade quando um dos agentes nomear os parentes do outro. Essa figura, à evidência, não é abrangida pela Súmula Vinculante nº 13, que somente faz referência às “designações recíprocas”, mas isso em nada compromete a sua injuridicidade, isso em razão da presumida troca de favores, que decorre não propriamente do imaginário do operador do direito, mas, sim, das regras de experiência que caracterizam a espécie humana e, em particular, o homem público brasileiro. A única peculiaridade é que os órgãos competentes não poderão se valer da reclamação endereçada ao Supremo Tribunal Federal, devendo percorrer as vias ordinárias.

É inegável a influência que a mencionada nomeação não recíproca pode causar, colocando em cheque as necessárias separação e independência dos Poderes — no caso, Executivo e Legislativo. Por isso, é imprescindível haver, nessas situações, uma atuação firme da Justiça, visando a impedir tal prática.

Dessa forma, infringem-se os princípios norteadores da Administração Pública ao se nomear, designar ou manter em cargo, emprego ou função comissionados ou de confiança pessoa que possui parentesco com agente político do mesmo ente público — União, estado, Distrito Federal ou município.

A proibição de nomear ou designar parentes para cargos comissionados ou de confiança, assim como a respectiva manutenção, nasce diretamente da Constituição Federal, notadamente dos princípios constitucionais da moralidade e impessoalidade.

É desnecessária, por conseguinte, a existência de lei infraconstitucional proibindo a nomeação, designação ou manutenção de parente de agente político para cargo público comissionado ou de confiança no mesmo ente público, conforme a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal[2], in verbis (grifos nossos):

Administração Pública. Vedação nepotismo. Necessidade de lei formal. Inexigibilidade. proibição que decorre do art. 37, caput, da CF. RE provido em parte. I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal.

Ademais, é importante frisar que a Súmula Vinculante 13 e a legislação federal, estadual e municipal não esgotam as hipóteses de nepotismo, em razão de ser impossível antever todos os expedientes e subterfúgios perpetrados para burlar os princípios e as normas em apreço. Nesse sentido, encontra-se a recente jurisprudência do STF acerca do tema[3] e [4] (grifos nossos):

(...) A redação do enunciado da Súmula Vinculante nº 13 não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, uma vez que a tese constitucional nele consagrada consiste na proposição de que essa irregularidade decorre diretamente do caput do art. 37 da Constituição Federal, independentemente da edição de lei formal sobre o tema (...).

Ao editar a Súmula Vinculante nº 13, a Corte não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, dada a impossibilidade de se preverem e de se inserirem, na redação do enunciado, todas as molduras fático-jurídicas reveladas na pluralidade de entes da Federação (União, estados, Distrito Federal, territórios e municípios) e das esferas de Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), com as peculiaridades de organização em cada caso. Dessa perspectiva, é certo que a edição de atos regulamentares ou vinculantes por autoridade competente para orientar a atuação dos demais órgãos ou entidades a ela vinculados quanto à configuração do nepotismo não retira a possibilidade de, em cada caso concreto, proceder-se à avaliação das circunstâncias à luz do art. 37, caput, da CF/88.

De acordo com a Suprema Corte, configura nepotismo a manutenção em cargo, emprego ou função comissionados ou de confiança de pessoa que possui parentesco com agente político do mesmo ente público[5]:

(...) O reclamante, servidor efetivo do Tribunal de Justiça, narra que foi indicado para exercer o cargo em comissão de Assessor de Gabinete de Juízo de 1º Grau (...). Aduz que “o referido servidor (ora reclamante) (...) se viu impedido de tomar posse no referido cargo em comissão, por motivo de nepotismo, em virtude de que declarou, ao preencher um formulário-declaração, um parentesco (3º grau) com (...) servidor não efetivo do Tribunal de Justiça da Paraíba, que exerce o cargo em comissão de (...)”. Na decisão do Conselho Nacional de Justiça, em Procedimento de Controle Administrativo instaurado pelo reclamante, foi mantido o mesmo entendimento pela conclusão de configuração de nepotismo conforme as regras estabelecidas na Resolução CNJ nº 7 e na Súmula Vinculante nº 13 deste Tribunal. (...) In casu, o reclamado, ao indeferir o pleito do reclamante, nada mais fez do que aplicar o enunciado da Súmula Vinculante 13 ao caso concreto. Tendo a Reclamação constitucional, dentre seus objetivos, o de preservar a autoridade das Súmulas Vinculantes editadas pelo Supremo Tribunal Federal, verifica-se que, na hipótese dos autos, não restou caracterizada qualquer desobediência ao conteúdo do verbete em questão.

Conclui-se, dessa forma, que o nepotismo, na vertente direta ou indireta, traduz-se em flagrante negação dos princípios mais basilares do Direito Público, uma vez que demonstra indevida confusão entre interesses público e privado. Trata-se de tema de extrema importância para a imagem interna e externa dos entes estatais, devendo todo e qualquer agente público obedecer às normas postas, em respeito ao povo brasileiro, verdadeiro detentor do poder soberano e quem as autoridades constituídas efetivamente representam.

 

[1] Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, em Improbidade Administrativa, 7ª edição, editora Saraiva, páginas 576/577.

[2] Recurso extraordinário 579971, relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 20/08/2008.

[3] Reclamação 15451, relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 27/02/2014.

[4] Mandado de segurança 31697, relator Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 11/03/2014.

[5] Reclamação 16.924, relator Ministro Luiz Fux, Decisão Monocrática, julgado em 10/02/2014.

Renato Kim Barbosa é promotor de Justiça em São Paulo e membro do Ministério Público Democrático (MPD).

Revista Consultor Jurídico, 11 de abril de 2016, 17h05

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