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Opinião

Projeto de lei sobre reequilíbrio fiscal viola pacto federativo

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No dia 22 de março foi apresentado pela Presidência da República, com solicitação de urgência na tramitação, Projeto de Lei Complementar 257/2016 (PLP 257/2016) que “estabelece o Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal; altera a Lei 9.496, de 11 de setembro de 1997, a Medida Provisória 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, a Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, e a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000; e dá outras providências”.

Em meio à crise econômica e política que assola o país, o projeto, concebido nos ministérios da Fazenda e do Planejamento, conta com apoio de diversos governadores, pois estabelece condições para o refinanciamento das dívidas dos Estados e do Distrito Federal com a União, com alongamento do prazo para pagamento em até 240 meses, mediante celebração de aditivo contratual, com redução de até 40% no valor das prestações nos 24 meses posteriores à celebração do acordo.

Além disso, autoriza as instituições públicas federais a repactuarem financiamentos concedidos aos estados e Distrito Federal, com recursos do BNDES e com dispensa da verificação dos requisitos exigidos para a realização de operações de crédito e concessão de garantia pela União, inclusive aqueles definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).

O projeto ainda altera 38 disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que, por si só, mereceria detida análise, pois soa no mínimo estranho que alteração de tal magnitude ocorra sem ampla discussão, em regime de urgência.

Este breve estudo, no entanto, frisará as contrapartidas e condicionantes estabelecidas no projeto para adesão ao plano de auxílio, pois, boa parte delas atingem em cheio a autonomia dos entes federados, impondo limitações na capacidade destes de autoadministração, com violação do pacto federativo, cláusula pétrea de nossa Constituição da República.

Para adesão ao plano de refinanciamento, o projeto exige, no prazo de até 180 dias da assinatura dos termos aditivos contratuais, que os entes sancionem e publiquem leis determinando a adoção durante os 24 meses subsequentes de diversas medidas para redução de suas despesas, sob pena de revogação dos benefícios concedidos, das quais destacamos:

  • Não conceder vantagem, aumento, reajustes ou adequação de remunerações a qualquer título, ressalvadas as decorrentes de atos derivados de sentença judicial e previstas constitucionalmente;
  • Vedar a edição de novas leis ou a criação de programas que concedam ou ampliem incentivo ou benefício de natureza tributária ou financeira;
  • Suspender admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, inclusive por empresas estatais dependentes, por autarquias e por fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, ressalvadas as reposições decorrentes de vacância, aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança, bem como as reposições de cargos de chefia e direção que não acarretem aumento de despesas;
  • Instituição do regime de previdência complementar a que se referem os §§ 14, 15 e 16 do artigo 40 da Constituição;
  • Elevação das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores e patronal ao regime próprio de previdência social para 14% e 28% respectivamente;
  • Reforma do regime jurídico dos servidores ativos, inativos, civis e militares, para limitar os benefícios, as progressões e vantagens ao que é estabelecido para os servidores da União

Em um cenário de queda significativa de receita, os governadores, “com a faca no pescoço” diante da iminente paralisação de atividades essenciais e serviços fundamentais prestados ao cidadão, têm exercido enorme pressão para aprovação do PLP 257/2016, visto como panaceia para este momento de deterioração orçamentária e financeira dos entes federados.

No entanto, a autonomia do Estado membro, elemento essencial à configuração do Estado federal, não pode ser objeto de renúncia, muito menos de um contrato que determine, de forma compulsória e coercitiva a sanção e publicação de leis idealizadas pelo ente central.

Não é preciso discorrer sobre o relevo que a autonomia do Estado membro mantém na configuração do federalismo para concluir pela inconstitucionalidade dos dispositivos citados que limitam capacidade de autoadministração dos entes federados ao arrepio da Constituição Federal.

Basta destacar que a autonomia do Estado membro, no Direito Constitucional brasileiro, apresenta três elementos: capacidade de auto-organização, exercido por meio do seu poder constituinte decorrente; autogoverno, exercido pela escolha direta de seus representantes no Legislativo e Executivo, sem subordinação ou tutela da União; e autoadministração, pelo exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias, definidas constitucionalmente.

É a Constituição Federal o texto matriz do princípio da autonomia e, ao mesmo tempo, a fonte de suas limitações, na feliz expressão de Raul Machado Horta.

A imposição aos entes federados por lei infraconstitucional de sancionar e publicar leis previamente definidas pelo ente central por si só viola o pacto federativo. No entanto, quando se analisa o teor das medidas obrigatórias, nota-se a brutal invasão da União na autonomia dos Estados.

Com efeito, apenas para exemplificar, o inciso I do artigo 4º do PLP 257/2016 impõe aos Estados a instituição do regime de previdência complementar, o qual, a teor do artigo 40, §§ 14 e 16 da CF/88, é facultativo.

E mais, o inciso IV do artigo 4º do PLP 257/2016 determina a aprovação do aumento da alíquota da contribuição previdenciária dos Estados e Distrito Federal, ao passo que o artigo 149, §1º da CF/88, estabelece que esta alíquota apenas não pode ser inferior à cobrada pela União de seus servidores.

E como se falar em autonomia e autoadministração em um cenário de imposição pela União aos Estados de vedação de reajustes remuneratórios, suspensão de admissão de pessoal, reforma de regime jurídico de servidores? E o que dizer da imposição aos Estados de limitação de benefícios, progressões e vantagens ao que é estabelecido para os servidores federais?

Sendo a forma federativa de Estado cláusula pétrea, nem mesmo emenda constitucional poderia absorver tamanho terreno de autoadministração dos Estados membros.

Aqui não se discute se as medidas são boas ou ruins, pertinentes ou impertinentes para o enfrentamento da crise financeira, mas apenas a forma como estão sendo impostas pela União em detrimento dos enfraquecidos Estados, aniquilando o princípio federativo.

As obrigações e condicionantes previstas no PLP 257/2016 para adesão dos Estados ao refinanciamento de suas dívidas atentam contra a própria federação e esperamos sejam rejeitadas pelos parlamentares.

Fabrizio de Lima Pieroni é procurador do Estado de São Paulo. Diretor Financeiro da Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo (Apesp).

Revista Consultor Jurídico, 4 de abril de 2016, 6h29

Comentários de leitores

4 comentários

Ora, ora! Ferir cláusula pétrea não é ferir a Consituição

Raimund Francisco (Auditor Fiscal)

Novamente com todo o respeito, só pode duvidar que o PL fira a Constituição quem é capaz de ignorar que o princípio federativo é uma das cláusulas pétreas da República FEDERATIVA do Brasil... por outro lado, como falar em "conto do vigário" se lá no final da década de 1990 quem propôs (aliás, melhor seria dizer impôs) a securitização da dívida dos Estados foi a própria União???!!! Ou alguém duvida que foi isso o que aconteceu naquela ocasião, exatamente como está acontecendo agora? Se positiva a resposta, parece que esse alguém estaria afirmando que quem cai no "conto do vigário" é o próprio vigário... ou estou enganado?

E quem disse que está ferindo a Constituição?

Gabriel da Silva Merlin (Advogado Autônomo)

Lá na década de 90 a União já assumiu o passivo dos Estados quando eles estavam quebrados, e agora qual situação nos temos? Curiosamente os Estados estão novamente quebrados e querem novamente que a União assuma os seus passivos.

Porém já dizia o ditado que "gato escaldado tem medo de aguá fria", por isso a União, de maneira extremamente responsável, está exigindo que os Estados tomem algumas medidas para garantir que esse absurdo não volte a ocorrer, isso porque ela não quer cair novamente no "conto do vigário".

Aliás, talvez se os Estados não gastassem 50% dos respectivos orçamentos com o pagamento das legiões de funcionários públicos não houvesse a quebradeira que existe hoje.

Por acaso os "termos da União" podem ferir a Constituição???

Raimund Francisco (Auditor Fiscal)

Com todo o respeito ao comentário anterior, não se trata de obrigar os Estados a "aceitarem os termos da União" em contrapartida a um suposto "empréstimo" (aliás, por acaso o projeto de lei sob comento estaria tratando de algum empréstimo de dinheiro aos Estados?), mas, de se questionar, à luz do principio federativo, se poderia um instrumento normativo qualquer, ainda que emanado do ente central - e mesmo que revestido da natureza jurídica de lei nacional, como no caso concreto -, ferir de forma tão desmedida uma cláusula pétrea, coisa que nem mesmo uma proposta de emenda constitucional tendente a fazê-lo poderia sequer ser objeto de deliberação... aliás, parece inconcebível que, mesmo diante da gravidade da crise fiscal por que atravessam todos os entes da federação, altas autoridades da república, ainda que a título de amenizá-la, tenham proposto medidas cuja inconstitucionalidade é tão "chapada" (como diriam Sepúlveda Pertence e outros grandes ex e atuais ministros do STF) que, se tivessem se dado ao trabalho de dar uma simples passada de olhos no que dispõe o § 4º do art. 60 da Constituição, certamente não o teriam feito.

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