O princípio da subsidiariedade e o autoritarismo

Os autores costumam afirmar que o princípio da subsidiariedade foi enunciado pela primeira vez na encíclica Quadragesimo Anno, de 15 de maio de 1931, pelo Papa Pio XI. Alguns, ainda, em um equívoco histórico grosseiro, justificam o conteúdo da encíclica como um apelo à não ingerência estatal face à ascensão do fascismo na Europa. Na realidade, a ideia de subsidiariedade do papel econômico do Estado é positivada, pela primeira vez, justamente pelo fascismo, na célebre Carta del Lavoro, editada por Benito Mussolini em 1927, em seu item IX: “A intervenção do Estado na produção econômica tem lugar unicamente quando falte ou seja insuficiente a iniciativa privada ou quando estejam em jogo interesses políticos do Estado. Tal intervenção pode assumir a forme de controle, de encorajamento e de gestão direta”[2].

Além do fascismo de Mussolini, o princípio da subsidiariedade vai estruturar a iniciativa econômica pública de outros regimes autoritários, como a ditadura de Francisco Franco na Espanha (1939-1975)[3]. No caso brasileiro, essa concepção está inscrita na Carta de 1937[4] e nas cartas outorgadas pela ditadura militar. As Cartas de 1967 e 1969 dispunham que a livre iniciativa era o principal instrumento da política econômica, devendo o Estado dar preferência, estímulo e apoio à iniciativa privada, atuando de forma suplementar a esta (artigo 163 da Carta de 1967)[5].

Para o regime militar brasileiro, o Estado só poderia explorar diretamente a atividade econômica em caráter subsidiário à iniciativa privada. A crítica desse dispositivo está presente nos textos de Washington Peluso Albino de Souza, para quem, corretamente, o artigo 163 da Carta de 1967 (repetido no artigo 170 da Carta de 1969) adotou o princípio ideológico liberal originário, mas seus acréscimos o desfiguraram exageradamente. Desse modo, criaram-se instrumentos constitucionais que, na prática, consagraram o tradicional "capitalismo sem risco" brasileiro, sempre defendido pelos nossos ideólogos da iniciativa econômica privada, com a socialização dos prejuízos e a privatização dos lucros. O mesmo Estado que deve ser "subsidiário" ou "suplementar à iniciativa privada", deve também conceder "estímulo e apoio" às empresas privadas, abrindo inúmeras possibilidades de favoritismo a determinados grupos econômicos privados[6].

Para certa interpretação neoliberal da Constituição de 1988, o papel do Estado na economia estaria limitado negativamente pela livre iniciativa, princípio constitucional que vincularia “automaticamente” a intervenção estatal à subsidiariedade. O setor privado teria o principal papel na busca do desenvolvimento e da produção de riquezas. O Estado auxiliaria e supriria a iniciativa privada em suas deficiências e carências, só a substituindo excepcionalmente. A atividade econômica do Estado seria a exceção, ela não se autojustificaria, consagrando-se o princípio da subsidiariedade, que estaria previsto no artigo 173 da Constituição de 1988[7].

O texto constitucional, assim, teria reduzido as hipóteses de atuação do Estado, e as reformas da ordem econômica constitucional, a partir de 1995, teriam reforçado ainda mais o “Estado subsidiário”. A própria atividade reguladora do Estado também estaria submetida ao princípio da subsidiariedade, que serviria de parâmetro para conferir legitimidade à regulação estatal.

Na realidade, a Constituição de 1988 não incorporou, explícita ou implicitamente, o chamado princípio da subsidiariedade. O texto constitucional abriga, inclusive, inúmeros princípios ideologicamente contrapostos ao credo liberal. Por mais que alguns autores desejem, a ordem econômica constitucional brasileira não é liberal, tendo incorporado elementos liberais, sociais, intervencionistas, nacionalistas, desenvolvimentistas e cooperativistas, entre outros. A ideologia e o juízo político contrários ao intervencionismo ou ao Estado não podem ser transformados em uma imposição constitucional simplesmente pela vontade de seus defensores. O Estado não só pode como deve atuar na esfera econômica e social, legitimado por toda uma série de dispositivos constitucionais. Como bem destacam Cláudio Pereira de Souza Neto e José Vicente Santos de Mendonça, defender a existência e preponderância do princípio da subsidiariedade na Constituição de 1988 nada mais é do que uma “captura ideológica do texto”[8].

Não há na Constituição nenhum dispositivo que estabeleça que o Estado só pode atuar na esfera econômica em caso de desinteresse ou ineficiência da iniciativa privada, o chamado princípio da subsidiariedade. Pelo contrário, o texto constitucional deixa claro que a economia não é o terreno natural e exclusivo da iniciativa privada. O Estado também atua na economia, direcionado e limitado pelos dispositivos constitucionais. A necessidade de essa intervenção estatal ocorrer sob a justificativa da segurança nacional ou da perseguição a relevante interesse coletivo, conforme estabelece o artigo 173 da Constituição, não implica na subsidiariedade da atuação estatal. A limitação constitucional à atuação econômica do Estado não se refere à possibilidade de intervenção estatal, mas às modalidades de intervenção.

As reformas constitucionais da década de 1990 não excluíram o Estado da economia, nem poderiam. Em tese, elas permitiriam uma maior liberdade de decisão para o legislador ordinário, o que, no Brasil, consiste em uma meia-verdade, pois seus defensores buscam "blindar" a mudança de política econômica inserindo seus fundamentos e, às vezes, procedimentos no texto constitucional. Não foi substituído um modelo único por outro modelo único, a constituição econômica não é unidimensional. Os mesmos que criticavam a suposta falta de liberdade de opção de política econômica do texto constitucional original são os que defendem a “única interpretação possível” da constituição econômica reformada, como se o texto houvesse instituído uma economia de mercado “pura”.

Não existe, no sistema capitalista, nenhuma incompatibilidade entre a economia de mercado e a atuação econômica estatal, pelo contrário. A iniciativa econômica pública não pode impedir a iniciativa econômica privada, nem a iniciativa econômica privada pode bloquear a iniciativa econômica pública. Essa compatibilidade entre iniciativa econômica pública e iniciativa econômica privada também não significa equilíbrio. A Constituição legitima a atuação do Estado na economia, não existindo fronteiras espaciais ou temporais para esta atuação. O tamanho, abrangência e profundidade da atuação do Estado no domínio econômico é uma decisão política, que varia de acordo com o momento histórico.