Gestão por temas propõe novo olhar sobre a sistemática da repercussão geral

A repercussão geral apresenta-se não apenas como um instituto processual, cujas consequências jurídicas são evidenciadas no direito processual, mas também como elemento propulsor de mudança paradigmática para a gestão dos recursos extraordinários e respectivos agravos no âmbito administrativo do Supremo Tribunal Federal[1].

A reflexão aqui proposta tem com objetivo deslocar o olhar dirigido à sistemática da repercussão geral como problema inserido no âmbito do direito processual para dar-lhe significado como modelo de gestão judiciária dos recursos extraordinários e respectivos agravos perante o Supremo Tribunal Federal.

Do ponto de vista da repercussão geral como paradigma gerencial e de administração judiciária, tem-se que, a partir da regulamentação do instituto, tanto no Código de Processo Civil quanto no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, uma nova sistemática de gerenciamento das atividades judiciárias perante a Suprema Corte brasileira e os tribunais que com ela se relacionam.

Outro não poderia ser o resultado: a repercussão geral, para além de suas inegáveis conseqüências jurídicas, que agora já estão revisitadas e consolidadas no texto do Novo Código de Processo Civil[2], também teve importante impacto nas rotinas administrativas e institucionais dos órgãos do Poder Judiciário brasileiro que interagem com o Supremo Tribunal Federal[3], no que diz respeito à rotina processual dos recursos extraordinários.

Nesse contexto, não se pode olvidar o relevante impacto da gestão por temas[4], que consiste em uma nova forma de gerenciar e conceber a dinâmica processual dos recursos extraordinários e respectivos agravos tanto no Supremo Tribunal Federal quanto nos tribunais de origem. Trata-se de uma dinâmica administrativa inaugurada em 2011, com reflexos importantes, mas pouco comentados pela doutrina especializada e que agora terá um novo desafio diante da mudança imposta pela nova regulamentação no que diz respeito ao duplo juízo de admissibilidade dos recursos extraordinários (artigo 1.030 do novo CPC).

Desde o final da última década do século passado, foi instituído o procedimento de identificação de assuntos dos processos recebidos pelo STF, realizado pela Secretaria Judiciária do Tribunal. Assim, todas as causas de competência do Tribunal, incluídos os recursos, recebem, há pelo menos uma década e meia, etiqueta com a identificação de assunto(s) do processo no momento de sua autuação.

A classificação de assuntos é feita a partir de uma tabela formada por termos fechados, com estrutura de palavras-chave, que são indexadas de forma associativa por área, categoria e assunto propriamente dito. A fim de uniformizar o tratamento dos assuntos em todo o Poder Judiciário, essa tabela de assuntos ganhou foro nacional e passou a ser gerida pelo Conselho Nacional de Justiça, como uma “Tabela Única de Assuntos”.

Outro mecanismo existente no STF para a identificação da questão versada nos processos que são incluídos em pauta para julgamento é o “espelho”. Trata-se de resumo elaborado pela Secretaria das Sessões, a partir de uma leitura das peças processuais, no momento em que um processo é liberado para julgamento no Plenário. Seu objetivo é dar informações sobre o objeto da demanda que será levada a julgamento em um breve relatório da decisão impugnada, se for o caso, do pedido da ação ou recurso e a questão jurídica a ser debatida.

Mas tanto a classificação de assuntos quanto a disponibilização do espelho não foram suficientes para atender às necessidades de gestão processual perante o STF. As dificuldades após a entrada em vigor da sistemática da repercussão geral eram ainda maiores por conta da necessidade de se gerenciar o acervo de processos a partir de seu tema e da exigência, intrínseca ao instituto, de distinguir os limites da questão jurídica dos limites da lide.

Desde o início da vigência da sistemática repercussão geral, procurou-se, por razões pragmáticas e em esforço contínuo, aprimorar a identificação das questões versadas nos recursos por meio da chamada de classificação de assuntos. As equipes da Secretaria Judiciária do Supremo Tribunal Federal, bem como de todos os tribunais de origem, foram treinadas para contribuírem de forma mais efetiva com todo o processo, gerando uma série de importantes e necessárias adaptações em seus processos de trabalho.

Nesse contexto é que foi concebida a gestão por temas como um projeto abrangente destinado a, paulatinamente, retirar o recurso da posição de objeto central da análise de repercussão geral e dar projeção ao tema discutido como protagonista nesse contexto.

Com isso, os recursos extraordinários e respectivos agravos passaram a ser vistos como veículos de temas constitucionais que, para serem apreciados e decididos pelo Supremo Tribunal Federal, exigem a presença de relevância política, econômica, social ou jurídica. Deixam de importar as peculiaridades de cada caso, sobrelevando-se a questão constitucional, e o Supremo Tribunal Federal passou, então, a ser um Tribunal de questões jurídicas e, não, de números e estatísticas megalomaníacas.

Para realizar essa diretiva, foram necessárias diversas adaptações nos sistemas informatizados do STF, o reforço de equipes especializadas da presidência responsável pela gestão dos processos com repercussão geral e a elaboração de novas metodologias e procedimentos, que implicaram o envolvimento de diferentes áreas do Tribunal.

As principais conseqüências do modelo de gestão por temas podem ser pontuadas e resumidas nas seguintes ações: a) considerar o tema como uma categoria processual autônoma; b) conceber uma metodologia específica para a elaboração do tema; c) gerir de forma compartilhada, com outros tribunais, a pauta temática dos recursos extraordinários e respectivos agravos.

Quanto a considerar-se o tema como uma categoria processual autônoma, o propósito da gestão por temas é transformar o tema em categoria processual autônoma, transcendente à lide, e objeto central da repercussão geral. Essa medida, por si só, já produz impacto simbólico relevante, pois dá materialidade à distinção vislumbrada pelo legislador constituinte derivado(Emenda Constitucional nº 45/2004, bem como pelo legislador ordinário (Lei 11.418/2006).

Do ponto de vista prático, produz também impactos positivos consideráveis para o gerenciamento da repercussão geral como um todo, solucionando dificuldades relativas ao controle da situação do julgamento (como a notícia de substituição de paradigma, por exemplo); à comunicação e clareza sobre a situação de julgamento daquele tema, já que o tema não tinha uma identidade própria, todas as atenções estavam centradas no caso e, não, na discussão jurídica em si; ao julgamento de processos que tivessem mais de um tema e ao gerenciamento dos “iguais”, principal problema enfrentado pela falta de delimitação da questão jurídica em abstrato.

No que diz respeito à metodologia estruturada para identificação de temas, é possível afirmar que a identificação do tema, antes da implantação da gestão temática, era feita de forma subjetiva e poderia passar pela análise de elementos acessórios ao processo, como a classificação de assunto e o espelho, ou de detalhes, de relevância questionável, apresentados pelas peças processuais mesmas.

A ausência de uma metodologia mais assertiva dificultava sobremaneira o conhecimento qualitativo dos temas apresentados perante a Corte. A existência de diversas maneiras de registro de questões jurídicas (com várias etiquetas sobrepostas na capa dos autos) originava pouco esclarecimento e muita confusão, pois, muitas vezes, os elementos de identificação de temas (classificação de assuntos e espelho), em um mesmo processo, não chegavam a sequer guardar correspondência entre si, já que elaborados em momentos distintos da vida do processo, com finalidades distintas e a partir de metodologias distintas.

No contexto da gestão por temas, entendeu-se que a delimitação do tema deveria ser baseada nos princípios de precisão identitária, da clareza da linguagem e da padronização sistêmica.

A precisão identitária norteia individualização do tema, ou seja, a sua identificação e registro em cada processo deve estabelecer parâmetros de equiparação ou distinção em relação a outros processos semelhantes. É necessário conhecer o contexto processual e material do feito para conseguir precisar a identidade do tema trazido a debate na Corte Suprema.

A clareza da linguagem exige que a titulação do tema, bem como a sua descrição, estejam postas de forma a deixar evidente, pela simples leitura, mesmo por um leigo ou neófito no Direito, qual o problema que ali está posto, ou seja, a questão que será resolvida por meio do julgamento daquele recurso extraordinário ou respectivo agravo.

Por fim, a padronização sistêmica exige que se desenvolva metodologia para identificação e delimitação do tema orientada pelas seguintes diretrizes: a) o tema constitucional deve referir-se a questão constitucional material debatida no recurso extraordinário; b) não se deve descrever como tema o(s) argumento(s) do recorrente; c) a questão constitucional material pode ser diferenciada/delimitada/identificada pelos fundamentos constitucionais e/ou legais invocados, mas, não pelos argumentos do recorrente; d) as decisões colegiadas proferidas (tanto sobre questões preliminares quanto sobre o mérito do recurso) devem ser levadas em consideração na definição do tema (mesmo que seja a posteriori).

Em termos práticos, o título do tema de repercussão geral deve ser sintético e substantivo (em geral uma oração de uma ou duas linhas), enquanto a descrição deve ser analítica (discursiva e explicativa) e carregada de informações, tais como: o fundamento constitucional positivado do recurso, a questão recursal em si mesma e a questão concreta de direito (que pode ser legal, administrativa ou judicial) debatida.

São categorias bem distintas, mas que muitas vezes não são fáceis de serem visualizadas na argumentação recursal e ou mesmo nas decisões proferidas, confundindo o profissional que está a definir o tema.

Assim, é importante notar que, para que a metodologia seja observada com rigor, é necessário que todos os profissionais envolvidos com a sistemática da repercussão geral sejam capazes de identificar os temas dos processos, bem como conhecer os fundamentos básicos de teoria da Constituição.

Dessa forma, compreender a repercussão geral como uma sistemática de gestão compartilhada da pauta de controle de constitucionalidade do Supremo Tribunal Federal foi a maior novidade do modelo. E apesar de todos os esforços operacionais e institucionais implementados nas rotinas administrativas do Supremo Tribunal Federal, desde a regulamentação da repercussão geral em 2007, verifica-se que não se obteve muito sucesso nessa prática.

A dificuldade de gerenciar o próprio acervo e de participar efetivamente da gestão temática compartilhada por parte dos tribunais de origem ficou ainda mais evidenciada com o fracasso das diversas ferramentas de comunicação, criadas para facilitar a troca de informações entre a Suprema Corte e os demais órgãos do Poder Judiciário brasileiro. Com o fim do duplo juízo de admissibilidade dos recursos, consolidou-se o modelo de (re)centralização, já anunciado nas rotinas administrativas.

Porém, se era essencial o fortalecimento de uma cooperação efetiva entre órgãos judiciários e sincronização de suas rotinas judiciárias para que o regime central da repercussão geral pudesse produzir conseqüências em todas as esferas, agora o desafio é ainda maior. Isso porque sem participar efetivamente da classificação e delimitação temática, os tribunais continuarão sofrendo as conseqüências do regime da repercussão geral, após as decisões do STF.

E o fato de uma nova dinâmica estar prestes a entrar em vigor, impõe planejamento e organização por parte do Supremo Tribunal Federal diante da centralização da gestão por temas desses recursos, mas também exige atenção e cuidado por parte dos tribunais de origem.

É hora de refletir sobre o que já foi feito, em termos de gestão judiciária, para continuar o processo de enfrentamento dos problemas evidenciados pela sistemática da repercussão geral em todas as suas dimensões. Por óbvio que a regulamentação trazida no Novo Código de Processo Civil terá preferência na reflexão dos juristas nos próximos meses, mas é preciso ter claro que a dinâmica é bem mais complexa e muito mais rica, no contexto pragmático, do que sugerem as críticas focadas em um ou outro aspecto da reforma.

No particular, o conjunto de mudanças terá impacto avassalador. Imaginar que o fim do duplo juízo de admissibilidade em si, ou o estabelecimento de prazos para julgamentos de temas com repercussão geral reconhecida por outro lado, ou mesmo a obrigatoriedade de conhecer-se de reclamações e agravos dirigidas às decisões que aplicam a sistemática nos tribunais de origem são problemas pontuais a serem enfrentados nos próximos meses, é deixar de considerar que há um grave problema de gestão judiciária de processos, especialmente dos recursos extraordinários e respectivos agravos, que atinge diretamente a essência constitucional e identidade institucional da Corte Suprema de nosso país, problema este que já está instalado entre nós há algumas décadas e que se agravará nos próximos meses, pela amplitude e complexidade do conjunto de mudanças que está para ser implementado.

Entretanto, se aparentemente está-se diante de um retrocesso, e se uma nova avalanche de processos está para ser remetida ao Supremo Tribunal Federal, não é demais lembrar da extrema necessidade e oportunidade histórica ímpar de envidarmos nossos esforços intelectuais e o melhor de nossa inteligência acadêmica coletiva para, cooperativamente, apresentarmos soluções criativas para os problemas que não é de hoje que conhecemos.

A minha sugestão é que não se perca de vista que a gestão por temas é o eixo central de toda a mudança implementada pela sistemática da repercussão geral, sendo a essência da virada paradigmática proposta pelo novo regime, desde a sua criação pela Emenda Constitucional 45/2004 até as novidades do Novo Código de Processo Civil. É dela que não podemos nos perder, é a partir dela que se pode reconstruir e melhorar o atual sistema de gestão dos recursos extraordinários.

Esta coluna é produzida pelos membros do Conselho Editorial do Observatório da Jurisdição Constitucional (OJC), do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Acesse o portal do OJC (www.idp.edu.br/observatorio).