A importância da ADI sobre o IPVA no combate à guerra fiscal

Um dos pontos mais discutido no ordenamento jurídico atual refere-se ao Imposto sobre propriedade de veículo automotor, o chamado IPVA. O fato gerador do IPVA é a propriedade do veículo automotor, sendo que, de acordo com Hugo de Brito Machado [1], para consubstanciar o fato gerador do IPVA é necessário que na propriedade esteja incluído o direito de uso regular do veículo.

A Emenda Constitucional 27 de 28 de novembro de 1985, atribuiu ao Distrito federal e aos Estados a competência para instituir o IPVA, o que foi mantido pela Constituição Federal de 1988 em seu artigo 155, inciso III. Sua sistemática normativa foi elaborada por diversas leis ordinárias estaduais que configuram o imposto nos limites territoriais de cada Estado-Membro, sendo que as normas gerais que definem o tributo, como a base de cálculo e fato gerador, podem sofrer variações.

A cobrança do IPVA está cercada de controvérsias. Há muitos pontos de conflito entre legislações responsáveis por discipliná-lo. Um dos principais motivos para o desenvolvimento deste problema é a ausência de lei complementar específica que estabeleça parâmetros objetivos de observância obrigatória para os Estados e para o Distrito Federal. Essa sistemática foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. [2]

Está na pauta de votação do Supremo Tribunal Federal a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) número 0004376, cujo Relator é o Excelentíssimo Ministro Gilmar Ferreira Mendes. A ADI foi proposta pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) com o objetivo de suspender a eficácia e declarar a inconstitucionalidade da Lei do Estado de São Paulo n° 13.296, que foi publicada no Diário Oficial do Estado de São Paulo, no dia 23 de dezembro de 2008, aprovada pela Assembleia Legislativa e sancionada pelo então Governador do Estado, José Serra. No centro da referida ação está a cobrança do IPVA por parte do Estado de São Paulo.

Vários são os pontos debatidos na referida ADI, como o novo tratamento tributário para o IPVA dado pelo Estado de São Paulo; a alteração de matéria disciplinada pelo Código Civil, com modificação do conceito de domicílio, alterando inclusive o Código de Trânsito Brasileiro, cujo único competente para legislar seria a União; a bitributação do mesmo veículo, independente do tributo já ter sido cobrado e pago em outro Estado; a ofensa à liberdade de tráfego dos veículos, transgredindo o preceito consagrado pelo artigo 150, inciso V, da Constituição Federal e a afronta ao princípio da isonomia ao tratar de forma desigual contribuintes que se encontram em situações semelhantes.

Todos os pontos elencados pela ADI 0004376 são devidamente debatidos pelo projete de lei que justifica a Lei do Estado de São Paulo n° 13.296. Na verdade o que se quer combater é, principalmente, a ação das empresas de locação de veículos e transporte que atuam na cidade de São Paulo e em seu municípios e que pagam o IPVA em outro Estado, devido a um maior incentivo fiscal. [3]

Entretanto o cunho real da referida ADI não são os pontos elencados em seu texto. Todos os problemas somados às diferentes alíquotas estipuladas por cada Estado-membro referentes ao IPVA propiciam o surgimento da chamada guerra fiscal, que pode ser entendida como uma disputa travada entre governos estaduais (e adicionalmente entre governos municipais) com o objetivo de atrair investimentos privados ou mesmo de retê-los em seus territórios. Aqui evidencia-se o principal problema do federalismo brasileiro que é o desequilíbrio econômico, com aplicações sociais e políticas, existente entre as diversas regiões.

O pacto federativo brasileiro promovido pela Constituição Federal de 1988 provocou um grande problema no âmbito tributário federal ao atribuir a cada estado o poder de legislar autonomamente sobre as alíquotas do IPVA, preparando assim o ambiente para a guerra fiscal. Outro ponto importante a ser debatido em relação a guerra fiscal encontra-se no processo de desenvolvimento desigual e na recuperação econômica adotadas pelas unidades da federação. O processo de industrialização do Brasil, incialmente mais evidente do eixo Rio-São Paulo e, que posteriormente inclinou-se cada vez mais para São Paulo fez com que houvesse um maior desenvolvimento da economia de São Paulo em face de outras áreas que acabaram menos desenvolvidas. [4]

Umas das questões centrais é o conceito de domicílio. Domicílio fiscal ou tributário é o mesmo que domicílio civil? Na conjuntura atual o que está acontecendo é que várias empresas fixam seus domicílios em estados cuja alíquota do IPVA é menor e que tenham mais incentivos fiscais para atuarem. Entretanto grande parte dessas empresas nunca sequer atuaram nos estados em que possuem sede. Exercem suas atividades em outros estados e municípios, utilizando as benesses destes locais, bem como ocupando vias públicas e lucrando com o serviço de locação de veículos e transporte. O Estado de São Paulo é imperativo ao determinar que os veículos oferecidos por estabelecimentos comerciais à locação, devem ter seu domicílio onde o veículo estiver disponível para a entrega ao locatário, fato esse que não fere de maneira alguma o que está elencado no Código Civil Brasileiro e nem no Código de Trânsito Brasileiro.

Sabe-se que muitas vezes os veículos automotores não chegam sequer ao domicilio jurídico das empresas. São comprados junto aos fabricantes, emplacados na própria fábrica com placas dos estados escolhidos e vão para outros Estados, como, por exemplo, o Estado de São Paulo exercer sua atividade econômica. O intuito principal da Lei Estadual é corrigir essas desigualdades, principalmente no que diz respeito ao fator econômico, pois o estado de São Paulo deixa de arrecadar um montante importante com o desvio do IPVA para outro Estado.

Outro ponto debatido pela ação de inconstitucionalidade é a lesão ao princípio da isonomia, que segundo os autores é ferido ao não dar o direito de escolha aos contribuintes no que diz respeito ao local em que optam por pagar o IPVA, tratando-os de maneira desigual. Em contrapartida, essa justificativa não há de ser verdade, pois em momento algum a Lei impossibilita as empresas de escolherem suas sedes. O que a lei visa é corrigir o que acontece na realidade e que já foi explicitado acima. Empresas que pagam o IPVA para referidos Estados e que jamais atuaram nestes, utilizando das benfeitorias e infraestrutura do Estado de São Paulo e de seus municípios, gerando gastos e divisas. Do momento em que se não impossibilita a escolha das empresas em fundarem e estabelecerem suas sedes em qualquer local do território brasileiro, não há de se falar em ferir o princípio da isonomia ou de se tratar de maneira desigual os contribuintes. Esse ponto foi vencido na Arguição de Inconstitucionalidade n° 0210652-78.2012.8.26.0000 – Comarca de São Paulo, 9° Câmara de Direito Público – Relator Desembargador Enio Zuliane, j. 10 de abril de 2013.

No que se refere a bitributação do IPVA defendida como modo de tornar a Lei Estadual inconstitucional, deve-se levar em conta que o entendimento fazendário estadual é de que o tributo deve ser pago na localidade em que o veículo efetivamente rodar. O fato do Estado de São Paulo cobrar o IPVA das empresas que prestam atividades na cidade é uma maneira eficaz e válida de se combater as fraudes e a guerra fiscal declarada, pois facilita a eventual necessidade da localização de pessoas ou empresas responsáveis pelos serviços, no que tange os aspectos de ordem administrativa, cível e criminal, além do fato que diminui a atração destas por unidades federativas em que a alíquota deste imposto é menor.

Um dos caminhos viáveis para se sanar esse problema seria a criação e implantação, pelo legislativo, de uma alíquota mínima de cobrança do IPVA pelos Estado e pelo Distrito Federal. Desta forma, talvez a guerra fiscal, no que diz respeito ao IPVA, poderia ser parcialmente solucionada trazendo benefícios a todos os Estados-membro que dela participam.

Entretanto, o momento agora é de esperar. Importante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal tem pela frente uma questão de grande relevância em se tratando do federalismo fiscal aplicado e exercido no ordenamento jurídico atual. Sua decisão trará mudanças significativas em todo o contexto tributário nacional. Até lá, a ADI proposta pela CNC fica parada, e a referida lei, motivo da discussão, continua sendo aplicada em todo o Estado de São Paulo.

Referências bibliográficas
[1] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 35. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2014.

[2] MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de Direito Tributário. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.

[3] MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães. Incentivos Fiscais. 1. ed. São Paulo: MP Ed., 2007.

[4] REIS, Elcio Fonseca. Federalismo Fiscal. Competência concorrente e normas gerais de direito tributário. 1. ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000.