Para compreender o princípio da unidade da Defensoria Pública

O caráter tríplice do princípio da unidade
Em texto publicado aqui na Tribuna da Defensoria, me referi ao caráter dúplice que assume o princípio da independência funcional no regramento jurídico da Defensoria Pública[1]. Semelhante pluralidade de sentidos pode ser encontrada no estudo do princípio da unidade, que assume, conforme veremos a seguir, um caráter tríplice na estruturação da Defensoria: unidade hierárquico-administrativa, unidade funcional e unidade normativa. Antes de analisarmos cada uma dessas facetas do princípio da unidade, vejamos a provocação que faz José Afonso da Silva:

“Que significado tem o princípio da unidade da Defensoria Pública, se há uma pluralidade institucional: Defensorias da União, Defensorias do Distrito Federal e Defensorias dos Estados, todas elas autônomas entre si? No caso do Ministério Público, existe a regra unificadora do art. 128 que declara que o Ministério Público abrange (I) o Ministério Público da União e (II) os Ministérios Públicos dos Estados. Quer dizer, o Ministério Público é uma instituição que abrange o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados. (…) Se é um conceito forçado para o Ministério Público, mais o será para a Defensoria Pública, para a qual sequer existe uma regra de base unificante como aquele art. 128. Aqui o princípio federativo tem um peso mais forte a se opor ao princípio da unidade. Então, essa unidade e também a indivisibilidade só existe dentro de cada Defensoria Pública: da União, do Distrito Federal e de cada Estado”[2].

A lição de José Afonso da Silva não me parece acertada, e isso porque, primeiro, o artigo 134, caput, da Constituição Federal, afirma que “A Defensoria Pública é uma instituição (…)”, decorrendo daí uma singularidade unificadora ou uma base unificante das Defensorias Públicas da União, dos Estados e do Distrito Federal[3]; segundo, porque o art. 134, § 4^o, da CF (incluído pela EC 80/2014), estabelece que a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional são princípios “da Defensoria Pública”, ressaltando novamente que estamos diante de uma instituição singular cujo fracionamento não prejudica a sua unidade; e terceiro, porque a LC 80/94 contempla expressamente a regra unificadora ao prever em seu art. 2^o que a Defensoria Pública abrange (I) a Defensoria Pública da União, (II) a Defensoria Pública do Distrito Federal e Territórios[4] e (III) as Defensorias Públicas dos Estados.

Quer o princípio da unidade designar, então, que a Defensoria Pública, à semelhança do Poder Judiciário e do Ministério Público, é uma instituição una, que recebe um fracionamento tão somente de atribuições para acompanhar a forma federativa do Estado brasileiro. Quando José Afonso da Silva afirma, portanto, que “a unidade só existe dentro de cada Defensoria Pública: da União, do Distrito Federal e de cada Estado”, a sua conclusão somente é procedente para um dos aspectos do princípio da unidade, o relativo à unidade hierárquico-administrativa, pois, conforme veremos a seguir, nos planos da unidade funcional e normativa a Defensoria Pública se sobressai como um todo orgânico.

Unidade hierárquico-administrativa
No que diz respeito à unidade hierárquico-administrativa, tem razão a doutrina especializada quando afirma que – esta – unidade somente existe em cada ramo da Defensoria Pública (União, Estados e Distrito Federal)[5], tratando-se de um princípio institucional lido, consequentemente, à luz do preceito federativo[6].

Assim, coexistem as Defensorias Públicas da União, do Distrito Federal e de cada Estado de forma harmônica, sem qualquer vinculação hierárquico-administrativa, tratando-se de ramificações de um todo orgânico maior, mas com chefias independentes e autônomas. Cada Defensoria possui, portanto, o seu Defensor Público-Geral, o seu Corregedor-Geral e o seu Conselho Superior.

Embora cada Defensoria Pública tenha a sua organização hierárquico-administrativa, a sua relação com os Poderes Executivo e Legislativo da unidade da federação respectiva e também seus próprios orçamentos, a unidade de cada Defensoria não as desobriga de atuarem ativamente diante de golpes sofridos pela instituição-irmã. Concordo com Franklyn Roger quando adverte que “O ataque dirigido à Defensoria Pública de uma unidade federativa consiste em um ataque ao organismo maior e deve sempre ser repelido por todos de modo coordenado, permitindo-se a afirmação de uma instituição que é presente para a defesa dos vulneráveis em toda a extensão do território e que não pode ser suprimida ou abalada por questões políticas”[7].

Unidade funcional
A faceta funcional do princípio da unidade indica que as Defensorias Públicas devem se empenhar para que os objetivos institucionais (art. 3^o-A da LC 80/94), comuns a todas elas, façam parte de uma atuação nacional conjunta e programada, o que contribui para o fortalecimento do acesso à justiça no Brasil e também para a afirmação de uma “pauta defensorial”. Como bem salientam Diogo Esteves e Franklyn Roger, “sob o prisma funcional, é possível identificar a unidade entre todas as Defensorias do país, haja vista desempenharem as mesmas funções institucionais e com a mesma finalidade ideológica”, concluindo os autores que “funcionalmente os diversos ramos da Defensoria Pública se encontram separados unicamente em virtude da distribuição de atribuições, criada para que a Instituição possa melhor proteger aos interesses dos necessitados”[8].

Como exemplo de unidade funcional, cito o exitoso programa Defensoria Sem Fronteiras, que congrega defensores públicos de todo o país (DPU, DPEs e DPDF) e já atuou em duas ocasiões, ambas de violação de direitos humanos provocada pelo encarceramento em massa nos Estados do Paraná e Pernambuco[9].

Para alcançar o objetivo da unidade funcional, muito importante a criação, em 27/06/2013, do CONDEGE – Colégio Nacional dos Defensores Públicos-Gerais[10], uma associação civil de âmbito nacional e com personalidade jurídica própria, cujo objetivo é

“Funcionar como órgão permanente de coordenação e articulação dos interesses comuns das Defensorias Públicas existentes no país, bem como promover e incentivar as práticas administrativas e de gestão voltadas ao seu aperfeiçoamento institucional, e ainda, (…) interagir com todos os segmentos da sociedade política e civil demonstrando a importância da Defensoria Pública como instrumento fundamental dentro do contexto de uma ordem democrática e de garantia de acesso integral à justiça (…)”[11].

Papel importante na busca pela unidade funcional também deve ser desempenhado pelas entidades associativas de âmbito nacional das Defensorias: Anadep (Associação Nacional dos Defensores Públicos) e Anadef (Associação Nacional dos Defensores Públicos Federais), que, para além de trabalharem na – necessária – pauta corporativa-institucional, devem se mobilizar em conjunto na monitoração de projetos de leis que de alguma forma atinjam os direitos dos cidadãos vulneráveis, sobre eles emitindo notas técnicas, convocando e participando de audiências públicas, assim como informando a sociedade, em linguagem clara e acessível, sobre as consequências de determinada ação jurídica ou política. Em suma: as entidades associativas, afinando o discurso da unidade funcional, podem projetar a Defensoria Pública para o local de Ombudsman da população vulnerável/necessitada, isto é, colocar a instituição como porta-voz dos seus usuários, como representante não apenas jurídica, mas também política daqueles.

Unidade normativa
A unidade normativa da Defensoria Pública decorre, a meu ver, do art. 134, § 1^o, da CF, que estabelece que “Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados (…)”, sendo que extraio deste dispositivo a conclusão de que tanto a organização da DPU e da Defensoria Pública do Distrito Federal quanto as normas gerais prescritas para as Defensorias dos Estados devem observar uma singularidade normativa.

A LC 80/94 contém gravíssima incongruência ao organizar a DPU e a DPDF de uma forma e, logo em seguida, prescrever normas gerais diversas para a organização das Defensorias dos Estados, o que se afigura como decorrência de que, quando das alterações promovidas pela LC 132/2009, somente as Defensorias dos Estados dispunham da autonomia concedida pela EC 45/2004, enquanto que a DPU e a Defensoria Pública do Distrito Federal permaneciam vinculadas ao Poder Executivo, cenário que foi alterado em 2013 pela EC 74. Deste modo, entendo como derrogados pela EC 74/2013 os artigos 7^o, 12, 55 e 60 da LC 80/94, na parte em que atribuem ao Presidente da República a competência para nomear o Subdefensor Público-Geral e o Corregedor-Geral da DPU e da DPDF[12], enquanto que, no âmbito das Defensorias dos Estados, a LC 80/94 acertadamente confere tal competência ao Defensor Público-Geral (artigos 99, § 1^o, e 104, caput).

Outras violações da LC 80/94 ao princípio da unidade normativa podem ser ressaltadas, a exemplo: (1) da atribuição ao Defensor Público-Geral Federal de voto de qualidade, exceto em matéria de remoção e promoção (art. 9^o, § 1^o), ao passo que o DPG da Defensoria do DF e dos Estados tem voto de qualidade, exceto em matéria disciplinar (artigos 57, § 1^o, e 101, § 1^o); (2) da previsão legal da Ouvidoria-Geral somente para a Defensoria Pública dos Estados (art. 105-A); (3) da previsão legal, exclusiva para as DPEs, da investidura compulsória para o cargo de Defensor Público-Geral o defensor mais votado da lista tríplice caso o Chefe do Executivo não efetive a nomeação nos quinze dias que se seguirem ao recebimento daquela lista (art. 99, § 4^o), nada dispondo neste sentido para a DPU ou para a DPDF; (4) a previsão de prerrogativa exclusiva para os membros da DPDF de acesso a banco de dados de caráter público e a locais que guardem pertinência com as suas atribuições (art. 89, XVI)[13]; entre outras.

Diante deste contexto, me parece que a LC 80/94 melhor se ajustaria ao princípio da unidade normativa se fosse alterada a sua atual estrutura para que, após a enunciação das normas conformadoras da base principiológica da Defensoria Pública (artigos 1^o a 4^o-A), passasse imediatamente para a definição das normas gerais, comuns a todas as Defensorias (da União, do Distrito Federal e dos Estados), e somente depois, finalmente, organizasse a DPU. Tal técnica legislativa, além de edificar uma singularidade normativa das Defensorias, acabaria com a contraproducente e desnecessária repetição de texto na LC 80/94, notadamente no que diz respeito às garantias, às prerrogativas e aos deveres dos defensores públicos federais, distritais e estaduais. Ressalto, por fim, que a consolidação de normas gerais na LC 80/94 não esvaziaria a atividade legislativa dos Estados, que permaneceriam com a atribuição para regulamentar diversas questões, como p. ex. a disciplina dos órgãos e serviços auxiliares (art. 109), número de membros do Conselho Superior (art. 101, caput), fixação da remuneração dos cargos da carreira (art. 124, caput), ampliação das garantias e das prerrogativas (artigos 127 e 128), entre outras.

Conclusões
1. O princípio da unidade, previsto tanto na LC 80/94 (art. 3^o) quanto na CF (art. 134, § 4^o), assume um caráter tríplice na estruturação da Defensoria Pública: unidade hierárquico-administrativa, unidade funcional e unidade normativa.

2. Ao contrário do que afirma José Afonso da Silva, o princípio da unidade tem perfeito significado para a Defensoria Pública, porquanto decorre da previsão na CF de que “A Defensoria Pública é uma instituição (…)” (art. 134, caput) e também do estabelecimento de que a unidade é um princípio “da Defensoria Pública” (art. 134, § 4^o), além de que a LC 80/94 contempla expressamente a regra unificadora (art. 2^o).

3. A unidade hierárquico-administrativa somente existe em cada ramo da Defensoria Pública (da União, dos Estados e do Distrito Federal), o que não afasta, porém, a ideia de que um ataque desferido contra uma Defensoria atinja também o organismo maior, exigindo, portanto, uma reação coletiva das demais Defensorias.

4. A unidade funcional indica que as Defensorias Públicas devem ter, também, uma atuação nacional conjunta, o que fortalece o acesso à justiça no Brasil e contribui para a afirmação de uma “pauta defensorial”. A efetivação da unidade funcional projeta a Defensoria para o local de Ombudsman da população vulnerável/necessitada, isto é, coloca a instituição como porta-voz dos seus usuários, como representante não apenas jurídica, mas também política daqueles.

5. A unidade normativa decorre do art. 134, § 1^o, da CF, de modo que a LC 80/94 deve ser reformada para que as “normas gerais” sejam comuns a todos os ramos da Defensoria Pública (da União, do Distrito Federal e dos Estados), permanecendo os Estados com a atribuição para regulamentar algumas questões locais.