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Segurança x posse

Demarcar margens de rios não navegáveis como terreno de marinha é ilegal

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Tem adquirido relevo nos últimos anos a discussão sobre terrenos de marinha, haja vista que a União Federal vem promovendo de forma gradativa a demarcação dessa área, que abrange toda faixa litorânea de nosso país.

Sucede que a referida demarcação apresenta significativos reflexos jurídicos e econômicos sobre os aludidos imóveis e seus ocupantes. No que tange ao aspecto jurídico, os terrenos assim identificados passam a integrar formalmente o patrimônio da União, de modo a desconstituir, automaticamente, a propriedade eventualmente registrada em nome de terceiros, sem a necessidade de prévio processo administrativo com esse objetivo (STJ: RESP 693032-RJ; REsp 1.183.546-ES), reduzindo à condição de meros possuidores particulares que outrora possuíam o domínio pleno do imóvel. No que pertine ao aspecto econômico, os particulares que pretenderem usufruir, ou continuar usufruindo, dos imóveis “de Marinha” estão obrigados a recolher anualmente para os cofres públicos federais foro (no percentual de 0,6% do valor do respectivo domínio pleno) ou taxa de ocupação (de 2% a 5% do valor do domínio pleno do terreno). Além disso, na hipótese de transferência do domínio útil, no caso da posse ocorrer sob o regime enfitêutico, ou no caso da transferência do uso, na hipótese do regime de mera ocupação, está obrigado a recolher 5% do valor do imóvel a título de laudêmio.

A União, proprietária dos terrenos de marinha, ex vi do artigo 20, inciso VII, da Carta Republicana, não tem poupado esforços para concretizar a referida demarcação, haja vista, como mencionado acima, a possibilidade de consolidar suas propriedades e, mais importante, dispor de uma expressiva fonte de receitas.

Ocorre, no entanto, que a União tem encontrado dificuldades para realizar essa demarcação em estrita obediência aos termos legais, principalmente pela necessidade de respeitar o recorte geográfico de nosso litoral existente no ano de 1831. Em face disso, e infelizmente, por vezes tem promovido essa demarcação sem a devida transparência e à margem da lei.

A falta de transparência desse procedimento, não por acaso, tem levado, diariamente, pessoas a buscarem proteção no Poder Judiciário, de modo que hoje é possível constatar inúmeros julgados do Superior Tribunal de Justiça anulando os processos demarcatórios, justamente porque a União desrespeita o direito ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório, quando se nega a notificar pessoalmente os interessados no procedimento em curso, cujo resultado poderá afetar seus direitos imobiliários.

Não bastasse, também é comum a insurgência contra a falta de critérios científicos e técnicos utilizados no processo demarcatório. Ressoa, inclusive, o fato das demarcações atuais serem realizadas sem considerar a elevação dos mares nas últimas décadas, provocadas pelo aquecimento global. Estudiosos sustentam que por força da elevação do nível dos mares boa parte dos terrenos definidos legalmente como de marinha hoje se encontram submersos.

Neste trabalho, no entanto, nos ateremos ao fato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), órgão responsável pelo processo demarcatório, estar definindo como de marinha terrenos situados à margem de rios não navegáveis, atitude que, como demonstraremos, viola a lógica do instituto, assim como preceitos legais e constitucionais.

A priori, devemos esclarecer que esse instituto sui generis foi criado pela Coroa Portuguesa, em nosso país, com dois objetivos: um, proteger nossas fronteiras contra invasões, garantindo a defesa territorial e, dois, controlar o comércio e assegurar a arrecadação de tributos.

Precisava, a Coroa, no que tange à defesa territorial, resguardar uma faixa de terra para poder mobilizar livremente suas tropas e poder construir fortificações. Ao tempo que precisava dessa faixa, ainda, para erguer portos e alfândegas no intuito de controlar a entrada e saída de mercadorias e garantir a arrecadação correspondente.

Diante dessas necessidades, entenderam por bem estender essa faixa territorial além da costa marítima, para abranger as margens de rios navegáveis, justamente por serem eles vias de acesso ao interior do país. Vias capazes de fragilizar a segurança territorial e o controle do comércio.

Assim, através do artigo 4º da Instrução Normativa de 14 de novembro de 1832, que regulamentou a Lei Orçamentária de 15 de novembro de 1831, pela primeira vez se definiu expressamente o que seriam os chamados terrenos de marinha. In verbis: "hão de considerar-se terrenos de marinha todos os que, banhados pela águas do mar, ou rios navegáveis, vão até a distância de 15 braças craveiras[1] da parte da terra, contadas estas desde os pontos a que chega o preamar médio".

Após esse diploma legal, seguiram-se outros no mesmo sentido, a exemplo do Decreto Imperial 4.105, de 22 de fevereiro de 1868 e o Código de Águas de 1934.

O Código de Águas - Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934 –, em consonância com toda legislação pretérita, define que “constituem terrenos de marinha todos os que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, vão até 33 metros para a parte da terra, contados desde o ponto a que chega o preamar médio”, ad litteram:

“Art. 13. Constituem terrenos de marinha todos os que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis,. Vão até 33 metros para a parte da terra, contados desde o ponto a que chega o preamar médio.

Este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execução do art. 51, § 14, da lei de 15/11/1831.”

Apesar desse arcabouço histórico, a União, como já dito, vem demarcando como de marinha as margens de todos os rios que desembocam no mar, independentemente de serem navegáveis ou não.

Para tanto, justifica-se no fato de a Lei do Patrimônio, de 1946 (Decreto-lei 9.760/1946), o mais recente digesto que define Terrenos de Marinha, ter suprimido da sua redação o termo “navegáveis”. In verbis:

Artigo 1°. Incluem-se entre os bens imóveis da União:

a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;

Artigo 2°. São terrenos de marinha, em sua profundidade de 33 (trinta e três) metros, horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do premar-médio de 1.831 os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

Diante desse diploma, poderíamos de forma açodada, desconsiderando o contexto histórico e sem avaliar a compatibilidade do Decreto-lei de 46 com o regramento constitucional, aderir à ideia implantada pela União, de que o que prevalece é o texto mais novo.

Ocorre que, embora o legislador pátrio tenha adotado o critério cronológico (Lex posterior derogat legi priori) para resolver conflitos de normas, esse não é o único nem é absoluto. Deve-se observar, também, a existência de outros critérios eleitos pelo legislador, bem como devemos ponderar se estamos realmente diante de uma antinomia.

No caso concreto, no entanto, uma observação mais acurada do que aquela adotada pela União, nos revela que os referidos textos legais podem e devem conviver harmonicamente.

A princípio, destacamos que a norma de 1946 não revogou, nem expressa nem implicitamente, os textos pretéritos que regulavam os terrenos de marinha.

Mesmo ciente da falibilidade de asseverar a inexistência de uma revogação implícita, haja vista tal valoração poder estar viciada por alta carga de subjetividade, comum a todo intérprete, in casu, podemos afirmar com segurança.

Isso porque, primeiro, conhecemos do contexto histórico, que nos revela que o instituto foi concebido para evitar invasões territoriais e assegurar o controle do comércio com o exterior. É notório que rio não navegável não é capaz de vulnerar a segurança nacional, assim como não é capaz de fomentar o comércio, pela impossibilidade de deslocamento de tropas, armas e mercadorias por seu leito. Desse modo, não se justifica estender terrenos de marinha para as margens de rios não navegáveis.

Segundo, porque é condição de validade da norma que seja compatível com norma de superior hierarquia, a fim de garantir a harmonia do ordenamento jurídico. No caso concreto, no entanto, interpretar literalmente o Decreto-lei de 1946, sem considerar a delimitação imposta pelas normas que a precederam na regulação da matéria em questão, ou seja, desconsiderando a limitação dos terrenos de marinha a rios navegáveis, implica afronta a Constituição Federal, por desrespeitar o direito individual à propriedade por ela assegurado.

Explico. Ocorre que a supressão do termo navegável acaba por ampliar as áreas de marinha, atingindo particulares (ou outros entes públicos) que, antes, detinham legitimamente o domínio pleno de suas terras. Em outras palavras, as margens de rios não navegáveis, antes de propriedade de particulares (ou de entes públicos diversos da União), passariam ao domínio da União, sob o auspício de uma lei que, se interpretada literalmente, vulnera o aludido direito de propriedade.

A Carta Constitucional de 1937, conhecida como Polaca, fruto de um governo autoritário, em vigor à época da edição da Lei do Patrimônio, à semelhança da atual, assegurava o direito de propriedade, à luz do artigo 122, caput: “Art 122 - A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no país o direito à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:”.

Garantia-se naquela Carta, também a exemplo da atual, que a desapropriação, uma das forças mais enérgicas de intervenção na propriedade privada, que consiste na transferência compulsória daquela para o Estado, exigiria para sua decretação o reconhecimento da necessidade ou utilidade pública da área afetada, além de prévia indenização do proprietário (artigo 122, inciso 14).

Dessa feita, a transferência das propriedades que margeiam rios não navegáveis, em favor da União, para serem legítimas, haveriam de se dar na forma de desapropriação. No entanto, no presente caso, além dos mencionados pressupostos não restarem preenchidos, os particulares, ao verem suas propriedades transferidas para a União, na qualidade de terrenos de marinha, ao invés de se tornarem credores de indenização, passam a devedores de encargos financeiros (taxa de ocupação ou foro) para permanecerem na posse dos imóveis. Esse fato ressalta, ainda mais, a incoerência e a inconstitucionalidade da interpretação adotada pela União Federal.

Em suma, proceder à demarcação das margens de rios não navegáveis, como ocorreu no caso do rio Niquin, no estado de Alagoas, para qualificá-las como terrenos de marinha, não encontra guarida tanto na interpretação sistemática quanto histórica do instituto, bem como viola o direito individual à propriedade, assegurado constitucionalmente.

[1] 15 braças craveiras = 33 metros

Augusto Carlos Borges do Nascimento é procurador do estado de Alagoas, advogado, ex-Defensor Público do Estado da Bahia, pós-graduado em Direito Processual, pelo CESMAC, graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia

Revista Consultor Jurídico, 14 de julho de 2015, 7h24

Comentários de leitores

1 comentário

Excelente!

Ademilson Pereira Diniz (Advogado Autônomo - Civil)

Excelente articulado, quase um arrazoado! Sempre considerei o instituto do 'terreno de marinha', um instituto (e seu estatuto), uma obsolescência. Nada justifica que a UNIÃO venha a ser 'proprietária' de uma parte de terra tão somente com a finalidade 'patrimonial' já que, como se sabe, de nenhuma utilidade será para efeito de 'defesa' da nossa territorialidade...a não ser que nossos militares ainda acreditem numa guerra. e ocupação do território nacional por meio de navios e tanques, numa lembrança da Guerra do Paraguai! Ora, esse instituto só serve para atrapalhar os negócios imobiliários nessas áreas, fonte de conflitos entre particulares (pela insegurança dos negócios jurídicos realizados sobre posses) e a União. Melhor seria o tratamento dessas áreas como públicas Municipais -- sujeitas a uma disciplina ocupacional segundo a destinação de lazer, claro, com o impedimento de ocupação por particulares na áreas necessárias aos acessos para as praias, devidamente delimitadas. Como está, hoje, o que se vê é uma apropriação de espaços da praias por particulares, geralmente gente ligada aos detentores de Poder Público que ali se instalam à revelia da LEI...e como a UNIÃO não tem um corpo de fiscais da magnitude do problema, esses novos 'donos' vão tomando conta e fechando a orla em seus nomes, é o que se vê em Alagoas (inclusive no próprio Município da Capital, Maceió): as cercas que impedem quem esteja na rodovia de dar uma chegada nas praias, por quilômetros a fio; a coisa é tão gritante que há particulares que chegam a 'cobrar' este acesso...E não há a quem reclamar!

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