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PEC 171

Regimento interno não pode ignorar regra Constitucional da irrepetibilidade

A Constituição prevê uma regra (por muitos chamada de “princípio”) da irrepetibilidade, que visa preservar o parlamento de ter que novamente rever posicionamentos já tomados em votações durante o processo legislativo. A irrepetibilidade pode ser encontrada nos seguintes artigos:

Artigo 60, parágrafo 5º: A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Artigo 62, parágrafo 10: É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (Incluído pela Emenda Constitucional 32, de 2001)
Artigo 67: A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
(grifos nossos)

Como se vê, de acordo com a Constituição, a matéria já decidida não pode ser reapreciada na mesma sessão legislativa. A delimitação temporal de “sessão legislativa” pode ser buscada no caput do artigo 57, que compreende mais ou menos o período de um ano. Portanto, uma matéria rejeitada apenas poderia ser reanalisada, aproximadamente, no ano seguinte. Isso preserva a autoridade da decisão parlamentar e o amadurecimento da alteração legislativa pretendida mas frustrada, pois o tempo é o senhor da razão. 

A ideia desse dispositivo constitucional, presente tanto para Emendas à Constituição, como para Medidas Provisórias e, também, para projetos de leis (neste último caso podendo a reapreciação ser proposta pela maioria absoluta dos membros do parlamento) se fundamenta na necessidade de respeitar a decisão já tomada pela casa legislativa, que não quis aprovar uma determinada matéria. E, mais do que isso, os três artigos da Constituição acima reproduzidos que consubstanciam a regra da irrepetibilidade funcionam como um escudo de proteção para ser usado pelo parlamentar contra eventuais pressões que viesse a sofrer, pressões pela mudança de voto já manifestado.

Quando a questão é analisada pelas regras do processo legislativo, interpretações sobre as regras aplicáveis podem tentar driblar a norma constitucional da irrepetibilidade. Aí reside o perigo: interpretar a Constituição à luz do regimento, quando, na verdade, deve ocorrer o contrário: o regimento é que deve ser interpretado à luz da Constituição.

Essa foi a tese sustentada por Eduardo Cunha, e assumida por alguns juristas como válida (ver recente artigo de Carlos Bastide Horbach na Revista Eletrônica Consultor Jurídico).

Nessa matéria publicada na ConJur, o jurista, em tom pouco elegante, afirma que os defensores da inconstitucionalidade da segunda votação sobre a redução da maioridade o fazem apenas por má fé ou desconhecimento jurídico das regras regimentais do direito parlamentar. Sustenta ele que não houve irregularidade na votação da PEC 171, pois o que havia sido rejeitado anteriormente era um substitutivo, e não a própria PEC. Para fundamentar a sua tese, cita o artigo 191 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que assim reza:

“na hipótese de rejeição do substitutivo, ou na votação de projeto sem substitutivo, a proposição inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas”

Por isso, conclui afirmando que a rejeição ocorrida foi a do substitutivo, e não da própria Emenda. Sendo assim, teria agido acertadamente Eduardo Cunha ao colocar novamente em votação a redução da maioridade penal, após a rejeição do “substitutivo” ocorrida no dia anterior.

Esse argumento representa, a nosso ver, um desserviço à democracia brasileira, encharcado de formalismo que conduz a um momento que não traz saudades, onde a Constituição era interpretada à luz das leis, e não o contrário.

A se prevalecer esse argumento, bastaria então criar diversos substitutivos e pautá-los, para, a partir das suas eventuais rejeições, ter-se então uma dimensão real sobre quem votou a favor e contra e, com isso, pressionar os parlamentares para mudarem o seu voto na votação seguinte.

Da forma como foi feita interpretação do instituto do “substitutivo” pelo presidente da Câmara, terminamos aplicando na Câmara dos Deputados o velho ditado popular: “água mole em pedra dura, tanto bate até que fura”. 

Está claro que o argumento formal da ausência de inconstitucionalidade com fundamento no fato de que rejeitado foi um substitutivo, e não a própria PEC, representa um “drible” à regra da irrepetibilidade, viabilizando o eterno retorno de matérias já rejeitadas. Esse argumento foi rechaçado por vários juristas, em manifesto recente contra a manobra de Cunha (leia aqui).

A mesma ideia aplica-se para o caso de aprovação de uma emenda aglutinativa (a que resulta de uma fusão de textos de outras emendas ligadas à proposição inicial original) após a rejeição de um substitutivo. Ou seja, se um substitutivo foi rejeitado, não deve o Parlamento reativar a discussão com um outro nome, seja de emenda aglutinativa ou seja da própria PEC original, como parte de uma estratégia (ou, para usar a expressão consagrada pela imprensa que diz tudo: uma "manobra") para fazer valer os interesses dos derrotados.

A legislação infraconstitucional, incluindo o direito parlamentar dos regimentos internos, não pode desconhecer o sentido da regra da irrepetibilidade para, valendo-se de argumentos formais, tentar burlar e fraudar a própria Carta de 1988. Isto é uma ameaça à democracia brasileira que deve ser construída por meio de um devido processo legislativo, livre de pressões indevidas. Afinal, a Constituição brasileira merece e exige efetividade.

* Este artigo foi elaborado pelo Grupo de Pesquisa “Jurisdição Constitucional, Democracia e Constitucionalização de Direitos” formado pelos professores de Direito da Universidade Católica de Pernambuco Flavia Santiago Lima, Glauco Salomão Leite, Gustavo Ferreira Santos, João Paulo Allain Teixeira, José Mário Wanderley Gomes Neto e Marcelo Labanca.

Revista Consultor Jurídico, 6 de julho de 2015, 13h30

Comentários de leitores

9 comentários

Desventura...

J. P. Leite (Estudante de Direito - Ambiental)

Como chamar de "tapetão" ou mesmo de "golpe", "pedalada" ou "manobra" um procedimento que encontra amparo no Regimento Interno da Câmara e na jurisprudência do STF. Pode-se até criticar o julgado do STF ou afirmar que o regimento é inconstitucional, mas não se pode acusar quem faz uso do regimento e segue a jurisprudência do Supremo. Descumpri-los é que seria irregular, não o contrário.
Não é honesto chamar uma prática comum de "tapetão". Não auxilia na correção do debate e serve apenas para afastar os reais pontos para discussão. Querem discutir a maioridade penal? Então devem ser enfrentados questões reais, não problemas artificialmente criados para minar uma votação expressiva da Câmara dos Deputados.
Fico pensando se haveria essa grita por parte de determinados setores da "academia" brasileira se esse procedimento regimental tivesse sido utilizado para a aprovação da PEC das domésticas ou da PEC do trabalho escravo... Os que gritam hoje estariam silenciosos, acusando de fascistas aqueles que levantassem qualquer pecha de inconstitucionalidade.
De qualquer forma, o Ministro Celso de Mello já negou a liminar no mandado de segurança sobre a questão, demonstrando que a inconstitucionalidade propagada por alguns não é tão manifesta como parecia.

Institucionalização progressiva do "tapetão"

Deisy Ventura, Professora da Universidade de São Paulo (Professor)

Parabéns ao grupo pelo excelente artigo. Eduardo Cunha envergonha o Brasil pela forma e pelo conteúdo de sua atuação política, e nos deixa a trágica herança da aceitação interesseira, ao sabor da conjuntura, daquilo que é inaceitável. Para alguns, só há direito e democracia quando há vitória de suas próprias posições, custe o que custar. Valeria a pena o exercício cidadão de imaginar o que ocorre no parlamento brasileiro de hoje em outro contexto político.

Argumento fraco

João da Silva Sauro (Outros)

A questão é: Votada uma das alterações possíveis da PEC proposta, consideram-se rejeitadas todas? A resposta é não. Simples assim. O critério da constituição e do regimento pressupõe identidade, o que não ocorreu.
Ademais, o argumento de que haveriam "infinitas emendas" ignora a realidade política de qualquer parlamento e pressupõe má-fé. Ainda assim, há mecanismos no próprio regimento a serem invocados pelos parlamentares que permitem a votação conjunta de diversas proposições de modo a tornar inócua eventual tentativa
Em conclusão: As emendas eram diversas e justamente por isso foi aprovado o projeto aglutinativo (exclusão do tráfico de drogas, essencialmente). O tão falado 'núcleo' da norma constitucional foi plenamente respeitado, pois se votou proposição diversa, em que pese sobre o mesmo tema. A celeuma demonstra ainda uma dificuldade frequente com os 'constitucionalistas': buscam arguir princípios e abstrações ignorando completamente a produção normativa já existente. Neste caso, ignoram o fato de que haviam sim diferenças substantivas nas proposições debatidas, preferindo correr para uma definição longínqua de identidade para defender um comprometimento prévio com o resultado desejado na votação.

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