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Opinião

Pedaladas jurisprudenciais do TCU ou prospective overruling?

Por  e 

O presente texto pretende examinar os precedentes não-jurisdicionais do Tribunal de Contas da União (TCU) e a segurança jurídica ao confrontar o seu modo de atuar e os institutos processuais, judiciais e para-judiciais comuns às nações ou às tradições que utilizam suas decisões administrativas ou judiciais e os seus precedentes como fontes diretas ou indiretas para decisões posteriores. Não são objeto deste artigo as indagações sobre a natureza jurisdicional ou administrativa do TCU e o caráter de decisão ou opinião das manifestações oferecidas em exame de contas ou em outras. Tais pontos são irrelevantes diante da existência de uma reconhecida jurisprudência, construída pela sucessão de manifestações do órgão. [i] Não é objeto também a Contabilidade Pública, disciplina própria dos auditores que subsidiam o voto dos ministros do TCU.

Dois institutos que merecem atenção são o overruling e prospective overruling que se vêm tornando mais e mais familiares ao Direito brasileiro, reconhecidos como vantagens civilizatórias criadas pelo Direito Jurisprudencial, utilizadas como técnicas pelos tribunais brasileiros e presentes parcialmente nas leis nacionais. A competência na matéria decorre do artigo 71 da Constituição, especificamente para o “controle externo, a cargo do Congresso Nacional” que “será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento”.

Para esta análise parte-se dos pareceres do TCU e das manifestações públicas de dois de seus membros, ministros Augusto Nardes e Bruno Dantas e seu contraste com a lei e com a doutrina. Há poucos dias o ministro do Tribunal de Contas da União, Bruno Dantas, concedeu entrevista ao jornal Correio Braziliense, na qual afirmou que ao julgar as contas presidenciais de 2014, não existiria precedente anterior, e que por isso os casos passados não teriam maior importância. [ii]

O ministro Augusto Nardes, relator do caso acima [iii] no TCU, também concedeu entrevista recente ao jornal O Estado de S. Paulo, na qual menciona o cerne da questão, referente à análise das contas do Poder Executivo, as quais o tribunal analisa há 80 anos: e “Como nunca tinha sido proposta uma rejeição, queremos criar agora uma norma diferente da discussão de contas, que contemple o direito de defesa, como fizemos agora. Sempre tivemos aprovação com ressalvas e a ideia é estabelecer novo sistema, nesse contexto de mudança de paradigmas no TCU”.[iv]

Dentro do espectro acadêmico as afirmações dos ministros Bruno Dantas e Augusto Nardes merecem melhor e mais extenso exame. Ao contrário do que foi dito, entende-se que existe não apenas um, mas vários precedentes, e se se pretende alterar um entendimento anterior (overruling), deve-se utilizar a técnica do “prospective overruling”, de modo a preservar a segurança jurídica e outras garantias constitucionais ou legais, pois o Estado de Direito, previsto no artigo 1º da Constituição Federal, repousa sobre a segurança jurídica.[v] Ambos os ministros do TCU indicam na síntese de suas entrevistas uma alteração brusca e inesperada no já tradicional modo do exame de contas feito há quase um século pelo tribunal.

Tais posturas que alteram linhas ou tradições decisórias não são inéditas em órgãos administrativos ou jurisdicionais. Já se teve oportunidade de analisar a mesma manobra do ministro Luis Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal, que dissera em certo momento não se sentir vinculado por anteriores manifestações do Supremo Tribunal Federal (aqui).[vi] Tais atitudes quando bruscas ou inesperadas não se adequam a um sistema que se pretenda “íntegro”, “estável” e “coerente”; vale dizer, um Tribunal está vinculado a suas práticas passadas (comissivas e omissivas), assim como estatuído na chamada “Emenda Streck”[vii] no novo CPC.

Trata-se agora de pretensão de alteração jurisprudencial radical no que vinha sendo realizado. Analisados todos os Pareceres do TCU sobre “as Contas do Poder Executivo”, de 2002 em diante, último ano do Governo FHC, até os dias atuais, observava-se apenas a presença de recomendações, pois as práticas referidas como “Pedaladas Fiscais” são extremamente antigas, como declarou o economista Delfim Neto, que foi Ministro da Fazenda (1966-1974) e do Planejamento (1979-1985). [viii]

Sobre o parecer do TCU do exercício de 2002 (aqui), observou-se, acerca do Poder Executivo Federal à época chefiado por FHC, que havia “inviabilidade de se fazer uma análise mais efetiva no que tange à eficácia de todas as ações relacionadas, devido à verificação de inúmeras inconsistências, como por exemplo, informações errôneas ou incompletas sobre metas previstas e realizadas”. [ix]

Neste sentido, no exercício do ano de 2002 foram ainda opostas dez ressalvas, e sequencialmente foram feitas recomendações a várias autoridades, entre elas o Secretário do Tesouro Nacional e aos Ministros da Fazenda, Planejamento, Orçamento e Gestão, e, Integração Regional, todas de idêntica similitude ao que se discute em 2015. [x]

No Parecer Prévio do TCU, do exercício do ano de 2002, no que ora importa, observa-se ainda a menção de que em que pese as falhas verificadas, “embora não constituam motivo maior que impeça a aprovação das Contas do Poder Executivo relativas ao exercício de 2002”, estariam as contas “em condições de serem aprovadas, com ressalvas, pelo Congresso Nacional” [xi]

Não se pode, portanto, negar tratar-se de precedentes tais Pareceres Prévios, tanto sob o ponto de vista cronológico, como sob os aspectos formal e material. Pelo que se pode ver esse foi o “precedente não-judicial” fixado de 2002, e repetido anualmente até os dias de hoje, em 2014. Observe-se, no tocante ao caso, que nenhum desses Pareceres tinha sido julgado pelo Congresso Nacional até agosto de 2015, quando a Câmara dos Deputados, em regime de urgência, aprovou os pareceres correspondentes a diversos anos anteriores. Mas o que ora importa observar é o que se deixou fixado nos Pareceres Prévios: em caso de irregularidades constatadas, isto é, que todas “as contas são aprovadas com ressalvas”. [xii]

Para manter suas opiniões ou decisões íntegras, estáveis e coerentes deveria repetir a norma (decisão) de 2002 e as seguintes. E o TCU ao eventualmente mudar o seu entendimento, deixando de aprovar as contas com ressalvas para rejeitá-las ou opinar pela rejeição no Congresso (Câmara dos Deputados e Senado Federal), em casos que são iguais, estaria a violar os seus próprios precedentes.[xiii] Independentemente da grei partidária e do ocupante do cargo que a esta altura está no poder, para que não se fuja da técnica constitucional mais adequada, deve-se, em tais casos, realizar o “prospective overruling”, ao indicar que da próxima vez, no ano subsequente ou depois, aconteça o que acontecer, a solução será outra.

Mesmo que Brasil e Estados Unidos estejam em espectros distintos de diferentes tradições jurídicas (respectivamente, civil law e common law), houve no Brasil uma recepção tardia e mitigada do “common law” e do “stare decisis”,[xiv] além de haver notórias influências do civil law no common law. [xv] Ou seja, as diferenças, embora existentes, são bem menores do que se imagina. O Supremo Tribunal Federal em diversas situações, por seus ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes, Luiz Fux e Teori Zavascki referiram a técnica do “prospective overruling”, além da modulação de efeitos, que também se aproxima das demais, enquanto ajuste da jurisprudência aos fatos. [xvi]

 é mestre e doutor em Direito pela PUC/SP, professor Doutor da disciplina Direito Jurisprudencial do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito do UniCEUB e Advogado da União. Autor de Igualdade e desigualdade, introdução conceitual, normativa e histórica dos princípios.

 é advogado, doutorando e mestre em direito (UniCEUB), pesquisador-discente do Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais (CBEC) e dos grupos de pesquisa “Cortes Constitucionais, Democracia e Isomorfismo”, “Justiça Processual e Desigualdade (ISO)”, “Teoria(s) do Direito e seus Sentidos Contemporâneos”

Revista Consultor Jurídico, 16 de agosto de 2015, 16h40

Comentários de leitores

5 comentários

Decidir não é julgar...

Riobaldo (Advogado Autônomo - Civil)

Discordo em parte, meu preclaro:
Nos Tribunais de Contas os processos são de contas, e não judiciais, ou parlamentares ou ainda administrativos. Nos processos judiciais há função jurisdicional, que é exclusiva do Poder Judiciário, e tem como característica a provocação, participação de advogados e litigantes. Na Corte de Contas,caso em os advogados não costumam necessariamente participar, não está ela situada no rol do artigo 92 da Constituição, nem tampouco é órgão essencial à função jurisdicional. Embora, algumas características da jurisdição permanecem nos Tribunais de Contas, como o critério objetivo, a força ou a irretratabilidade das decisões (como as judiciais com trânsito em julgado).Além do mais, os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares das Assembleias Legislativas, ou no caso do TCU, da Câmara Federal, que tem o poder de acatar ou não sua decisões.

Riobaldo, não se iluda!

João Paulo Macedo (Funcionário público)

Riobaldo, com o respeito que tenho pela diversidade opinativa, faço críticas construtivas à seus argumentos aqui apontados (que não veiculam qualquer pessoalidade)

1 - As cortes de contas (de qualquer ente federativo) não são "consultores jurídicos" como o senhor tenta aviltar. Ao contrário, as suas decisões criam precedentes e são sim vinculativas no que diz respeito à sua competência (CONSTITUCIONAL) de JULGAR os ordenadores de despesa, onde há responsabilização e condenação em multa ou débito que vale como título executivo (art. 71, II, CF)

2 - No que tange à formulação do parecer prévio sobre as contas de governo (art. 71, I), não se engane, pois, embora não sejam de caráter vinculante ao Poder Legislativo, o parecer técnico SÓ NÃO PREVALECE SE HOUVER QUÓRUM QUALIFICADO, ou seja, o parlamento faz o veredito político, mas a fundamentação da decisão, caso não seja vencida, é aquela formulada pelo tribunal de contas. Seu parecer, neste jaez, tem forte caráter decisório.

3 - Desvinculado de qualquer ideal partidário, é ilógica a sua tentativa de justificação da impopularidade da Presidente em razão do gênero. Este argumento capengamente feminista só serve de óbice à sua visão da realidade.

O reverso do avesso...

Riobaldo (Advogado Autônomo - Civil)

Decisões administrativas decididas por esses Conselhos de Contas, sabe-se, não gera qualquer efeito vinculante para efeito de punir ou responsabilizar agentes políticos pelo seu cometimento.São manifestações de caráter parecerista com escopo de apontar malversações ou irregularidades quanto a fiel aplicação das diretrizes orçamentárias, com previsão na respectiva lei federal de regência (4.320).Dilma nada mais fez que seguir a trilha de outros governantes, tidos por honestos (até prova em contrário).Como se trata da primeira mulher governanta deste país, sofre com as mazelas do preconceito - o mesmo que destina as minorias quando detém algum cargo de responsabilidade - de exigir virtudes ou beatitudes acima das condições humanas de qualquer macho, branco, de olhos azuis... mas de princípios morais nem tanto!

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