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Relações regionais

"Ritmo de progresso do Mercosul é devagar como previsto"

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O Mercosul anda tão lentamente quanto os realistas esperavam no momento de sua formação, em 1991. É com essa avaliação que, como ex-ministro das Relações Exteriores do governo Collor, Francisco Rezek relembra das dificuldades que o bloco enfrentaria. Àquela época o Brasil sequer tinha uma moeda. Hoje, reconhece que os problemas da economia Argentina dificultam as coisas, mas mantém o otimismo — apesar das tensões políticas.

Nesta segunda parte da entrevista que concedeu à revista Consultor Jurídico (clique aqui para ler a primeira parte), Francisco Rezek se dedica ao Direito Internacional, área em que é doutor pela Universidade de Paris e deu aulas na Universidade de Brasília e Instituto Rio Branco. Depois de se aposentar no Supremo Tribunal Federal em 1997, em sua segunda passagem, atuou durante nove anos como juiz na Corte Internacional de Justiça, sediada em Haia (Holanda).

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Sobre as animadas relações do governo brasileiro com seus vizinhos da América do Sul, Rezek não poupa críticas à condução de nossa política externa e enumera episódios que classifica de “tropelias”. Apesar disso, reconhece acertos no âmbito global. Na questão imigratória, que tanto preocupa os países mais ricos, o ex-chanceler afirma que o Brasil tem condições de cumprir sua missão humanitária de receber a força de trabalho “de excepcional valor” que chega do Haiti ou de países africanos.

Leia a entrevista:

ConJur — Por que o senhor aceitou deixar o Supremo para assumir o Ministério das Relações Exteriores no governo Collor?
Francisco Rezek — Renunciei ao meu cargo vitalício no Supremo, onde estava já bem próximo de assumir a presidência, sem nenhuma expectativa de voltar ao tribunal. Simplesmente ocorreu-me que aquele cidadão eleito pelos brasileiros para a presidência da República não tinha partido nem equipe; e que um apelo seu, em tais circunstâncias, não podia ser desatendido se não fosse por comodismo, por apego à segurança ou por medo. Nunca tive paixão pela comodidade ou pela segurança, e nunca, nem mesmo na infância, tomei decisões em função do medo.

ConJur — Como o senhor avalia as mudanças na política externa desde então?
Francisco Rezek – O Brasil não fazia parte do grupo dos não alinhados nos anos 1980 e 1990, mas nós nos orgulhávamos de ser o menos alinhado dos países. Desde pelo menos o final do século XIX, a política externa do Brasil tem sido linear e coerente. O Brasil não se afastou dessa linha de conduta no plano global, e foi até mais firme no trato de determinadas questões relacionadas com as Nações Unidas, com a multilateralidade. Por menor que seja minha simpatia pelo governo petista, e destacadamente pela pessoa de Lula da Silva, tenho um compromisso com a verdade e não posso esquecer que por ele foram pronunciadas algumas frases que considero das mais lúcidas no que tem a ver com a política externa global.

ConJur — Por exemplo?
Francisco Rezek — Ao cabo do genocídio que foi a campanha do Iraque, seus autores resolveram dizer que as Nações Unidas, embora não tivessem autorizado nem participado daquilo, tinham um papel humanitário a desempenhar na reconstrução do país. Nesse momento, a voz do chefe de estado brasileiro disse que a ONU não foi criada para a tarefa de administrar as ruínas de uma guerra que ela não conseguiu evitar. Isso foi um ponto alto da nossa política externa. Também me sensibilizou muito quando Lula disse, a respeito da questão Palestina, que, por razões óbvias, os Estados Unidos não estão qualificados para a função de árbitro do conflito no Oriente Médio.

ConJur — Houve gafes?
Francisco Rezek — Alguns incidentes no plano global, resultantes de problemas de comunicação, de entendimento. Por exemplo: acredito na boa fé da presidente da República se ela diz que, quando falou em diálogo a respeito da questão do estado islâmico, estava se referindo ao diálogo entre os membros das Nações Unidas, pelo menos entre os membros do Conselho de Segurança. Acho desonesto alguém fingir que entendeu que ela se referia a um diálogo com o estado islâmico.

ConJur — E no plano regional?
Francisco Rezek — No plano regional, tropelias. O desempenho brasileiro no caso de Honduras foi um vexame. Depois do impeachment constitucional do presidente Zelaya, reação ao seu projeto de reformar a Constituição para perpetuar-se no poder, o Brasil o acolhe em nossa embaixada em Tegucigalpa dizendo ver nele o legítimo governante de Honduras, e que são golpistas o presidente do Congresso e os que exercem o poder naquele hiato constitucional. Depois, nossa diplomacia diz que seria uma afronta ao direito internacional se retirassem o estatuto diplomático da embaixada, de onde Zelaya fazia sua campanha pela volta ao poder. Mas a quem o Brasil estava se dirigindo? Se os que decidem privar do estatuto diplomático a embaixada mal utilizada não são legítimos governantes, era aos golpistas que o Brasil pedia respeito ao direito internacional? Em mais de um caso relacionado à Bolívia, por exemplo, quando o presidente Evo Morales entendeu de expropriar os bens da Petrobras, nosso presidente e seu chanceler dizem que é preciso compreender esse gesto de soberania. Certamente não aprenderam direito o que é soberania, ao mesmo tempo em que esqueceram que não podem dispor daquilo que não é deles, é do povo brasileiro.

ConJur — Qual sua avaliação sobre o episódio da vinda do ex-senador boliviano Roger Pinto Molina ao Brasil? Havia questão de Direito envolvida, não?
Franciso Rezek — 
 O direito é claro sobre isso: concedido o asilo diplomático, era obrigação do governo boliviano dar  imediatamente o salvo-conduto para que o asilado diplomático se transformasse em exilado territorial no Brasil. Não era uma opção, era um dever. O governo boliviano não o cumpriu e o governo brasileiro simplesmente fingiu que não era com ele. Abandonou o diplomata Eduardo Saboia até que este conseguiu, assumindo riscos, trazer o asilado ao Brasil. Disseram que ele descumpriu ordens, mas não havia ordens, nem poderia havê-las em sentido ilegal. Nem se poderia dizer que houve fuga do asilado. O salvo-conduto não é um pressuposto da legitimidade da migração do asilado para o território asilante. O salvo-conduto é apenas uma garantia de que ele não será molestado pelos agentes do governo local até cruzar a fronteira. No caso a transferência  acabou por dar-se sem o salvo-conduto que o governo boliviano ilegalmente recusava.

ConJur — A inclusão da Venezuela no Mercosul também gerou fortes reações.
Francisco Rezek — Os quatro países fundadores do Mercosul precisam convergir para a admissão de novo membro e o Paraguai, por razões suas, era resistente a isso. Com o episódio Lugo, improvisa-se a suspensão do Paraguai. O que aconteceu com o presidente Lugo, conforme ele próprio admitiu, foi um impeachment. Não havia direito para a OEA, ou para a Argentina, ou para o Brasil de fazer a crítica daquilo que se passou à luz do direito constitucional paraguaio. Usar este episódio para suspender de modo ilegal o Paraguai e forçar o ingresso da Venezuela foi mais uma das grosserias da política externa regional da administração petista.

ConJur — Como o Brasil pode ser o líder regional que ele pretende ser?
Francisco Rezek – Uma liderança à base da cumplicidade com algo que não merece crédito não nos deveria interessar. Na medida em que se faça nesse clima, a liderança do Brasil é lesiva ao interesse nacional. Vá ver se os demais países do continente aceitam uma liderança brasileira fundada na cumplicidade com a Venezuela, o Equador, a Bolívia, a Argentina...

ConJur – Acha que diplomacia brasileira é megalomaníaca nesse sentido, como já foi dito?
Francisco Rezek – Não. Pelo menos isso deve ser reconhecido: o governo brasileiro não tem um discurso de liderança. Aliás, todo líder que declame sua liderança deixa de ser líder. Mas essas atitudes apequenaram o Brasil, não há dúvida.

ConJur — O que deu errado no Mercosul?
Francisco Rezek — O episódio do Paraguai foi um incidente político, mas o Mercosul como plano de integração econômica não deu errado. Ele apenas anda mais lentamente que os otimistas esperavam, e tão lentamente quanto os realistas esperavam. Lembro bem aquilo que foi discutido na época entre os quatro chanceleres, Alexis Frutos Vaesken pelo Paraguai, o grande jurista Héctor Gros Espiell pelo Uruguai, Guido Di Tella pela Argentina e eu próprio pelo Brasil. Temos que começar com contrição, temos que olhar para o Pacto Andino e ver ali um modelo do que não fazer. O Pacto Andino tem corte de Justiça, tem secretarias, tem órgãos, e não funciona. O Mercosul começou sem personalidade jurídica. Nossos interlocutores europeus, os burocratas de Bruxelas nos perguntavam: Onde é a sede? Quem é o secretário-geral? E a corte de Justiça? E o conselho? Nós dizíamos sistematicamente, e com firmeza, que não haveria nada disso enquanto o plano não começasse a produzir resultados. Foi o que aconteceu. Ninguém hoje acha que o projeto deu errado, mas coisas andam devagar como previsto.

ConJur – Mesmo com tantas diferenças econômicas?
Francisco Rezek – Na fundação do Mercosul o Brasil era ainda um país sem moeda, e esse era meu maior motivo de aflição. Hoje a Argentina enfrenta suas dificuldades, mas o cenário não é pior que aquele inicial.

ConJur – Mas as intervenções políticas não atrasaram o desenvolvimento do Mercosul?
Francisco Rezek – Não. As tropelias de índole política não prejudicaram o ritmo das coisas no que elas têm a ver com a economia, com os mercados, com o trânsito de bens e serviços e de pessoas. Sob uma ótica estritamente econômica, o ingresso da Venezuela não é um mal.

ConJur — O que falta para o Mercosul ser uma área de circulação efetivamente livre de mercadorias e não ter, por exemplo, a Argentina sobretaxando produto brasileiro...
Francisco Rezek – Se a situação econômica dos quatro fundadores fosse uniforme, já teríamos avançado um pouco mais. Hoje as dificuldades da Argentina levam o país a tomar certas medidas anti-integracionistas para proteger o seu mercado. Não há dúvida de que entre os fatores determinantes da desaceleração do progresso do Mercosul está a crise que a Argentina vive há anos. Mas não podemos fazer nada nesse domínio.

ConJur — É justa a comparação com a União Europeia?
Francisco Rezek – As circunstâncias sempre foram outras. Apesar das desproporções territoriais e demográficas, os europeus da Comunidade eram já na década de 1950 países uniformes na sua estabilidade política, na renda per capita, na igualdade de oportunidades... Além disso havia o elemento de pressão política que eram os fantasmas da guerra. Os fundadores eram homens e mulheres de uma geração que enfrentou duas grandes guerras. A comunidade econômica europeia surgiu como um projeto de integração econômica, mas com todo um estofo político de motivação. Nós não conhecemos esse fenômeno, não temos esse tipo de pressão. O objetivo principal da criação do nosso pretendido mercado comum não foi exorcizar fantasmas de guerra, foi realmente obter algum desenvolvimento integrado.

ConJur — O senhor se arrisca a imaginar alguma data para que isso esteja funcionando de forma plena?
Francisco Rezek — Acredito que dentro dos próximos dez anos teremos uma evolução positiva na Argentina. Não quero me arriscar a dizer que isso depende da queda do kirchnerismo. Mas penso que, por um ou por outro caminho, teremos uma recuperação na Argentina e com isso o processo do Mercosul ganhará um alento importante.

ConJur — A vinda de haitianos para o Brasil acendeu a discussão sobre a questão imigratória no país. Como o Brasil deve lidar com isso?
Francisco Rezek – Nós temos espaço e recursos, mais que qualquer outro país, para cumprir essa tarefa humanitária sem nenhuma lesão aos interesses do país e de nossos trabalhadores. Esses imigrantes da crise haitiana, e também os imigrantes das diversas crises africanas, não são parasitas; eles são uma força de trabalho de excepcional valor. São pessoas bem formadas, competentes, e que acrescentam muito ao esforço nacional de desenvolvimento. São o que poderíamos esperar de melhor em matéria de imigração em contexto crítico. Qualquer tentativa de fechar-lhes as portas me pareceria odiosa. Devem ser acolhidos com respeito e acomodados da melhor maneira.

ConJur – O que o senhor acha da ideia de uma Constituição global?
Francisco Rezek – Não creio nisso, e o tenho dito nas minhas aulas de direito internacional, a esta altura há mais de 45 anos. A chamada “comunidade internacional” precisaria melhorar muito em qualidade para poder-se pensar em construir um governo global, uma autoridade central, uma constituição única. Isso é inimaginável se se leva em conta a qualidade das lideranças atuais, sobretudo daquelas que tem mais peso na balança do poder político, militar e econômico. Não dá para pensar hoje em nada que não seja a preservação da identidade soberana daqueles países que ainda tem como se orgulhar das próprias.

ConJur – Mesmo para temas específicos como meio ambiente ou negócios?
Francisco Rezek – Isso já vem acontecendo. É o que se chama, de início, a universalidade dos direitos humanos. Essa universalidade contagia, projeta-se dos direitos humanos mais  elementares para alguns afins, como o meio ambiente e outros mais. Isso vem sendo feito, na realidade desde o primeiro após-guerra, com a criação da Organização Internacional do Trabalho, mas não é, no essencial, uma governança global. Simplesmente as regras se uniformizam e ganham em qualidade. A partir do direto internacional do trabalho passamos a ter uma série de evoluções internacionalizantes: no direito penal, nos direitos humanos, na preservação do meio ambiente. Até que isso contagie o domínio político e nos permita sonhar com uma constituição global vai uma distância, no tempo, que ainda me parece muito grande.

ConJur — Como fazer que os países cumpram decisões de tribunais internacionais?
Francisco Rezek — Sob a Corte da Haia, que é o que mais importa, o Brasil nunca deixou de cumprir uma decisão, até porque só esteve envolvido em um único caso. A questão era mais contábil que jurídica; envolvia o cálculo de juros de alguns empréstimos que o país tomou de instituições francesas no começo do século XX. O Brasil foi condenado a pagar tal como a França pedia e cumpriu rigorosamente essa decisão.

ConJur — E os outros países?
Francisco Rezek — Todos cumpriram os acórdãos da Corte. Duas únicas vezes o país condenado a pagar alguma coisa disse que, como o processo correra à sua revelia, não se julgava no dever jurídico de executar a decisão ___ afinal executada por vias indiretas. O primeiro foi a Albânia, por volta de 1950; depois os Estados Unidos, no caso Nicarágua. Até no caso do muro na Palestina, um parecer consultivo em resposta a um questionamento da Assembleia Geral da ONU, a Corte Suprema de Israel observou as diretrizes da Haia em decisões dos anos subsequentes. No caso das sentenças da Corte Interamericana de Direitos Humanos as coisas se complicam um pouco.

ConJur — O Brasil não suspendeu as obras de Belo Monte conforme pretendia a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, convocou o embaixador de volta...
Francisco Rezek — Alguns chamaram a reação brasileira de brutal. Mas foi uma decisão correta da presidente da República. Certas ONGs e certos autores, mais lá fora que no Brasil, fizeram alguma crítica à rejeição, pelo governo brasileiro, daquela proposta dos comissários de Washington sobre Belo Monte.

ConJur — Mas todos os outros países têm essa obediência do Brasil?
Francisco Rezek — O Brasil só teve decisões proferidas contra si pela Corte de São José da Costa Rica porque ele se submeteu à sua jurisdição, isso no governo Fernando Henrique, em 1998. Se fez bem ou fez mal, é outro tema tormentoso.  Em geral a comissão e a corte desse sistema regional só não são obedecidas quando vão além daquilo que se espera seja o exercício normal de sua competência: a correção das insuficiências e erros das justiças nacionais no trato dos direitos humanos.

ConJur — Qual é o arranjo que faz com que a Corte da Haia tenha todo esse prestígio? O que a diferencia da Corte Interamericana de Direitos Humanos?
Francisco Rezek — Poucos exploram esse tema, mas eu lhe dou essa explicação clara: a Corte da Haia não pretende se sobrepor a nenhuma justiça nacional, nem concorrer com cortes nacionais. Ela só julga conflitos entre estados soberanos, casos que jamais poderiam ser julgadas por um tribunal doméstico. Já a Corte Interamericana é vocacionada, mesmo sob uma ótica puramente teórica, a resolver problemas já resolvidos (e alegadamente mal resolvidos) pela justiça, ou pelo congresso, ou pelo governo do país de origem. Por isso algumas nações hoje se perguntam se agiram bem ao submeter-se, e há quem volte atrás, como a Venezuela, cancelando sua submissão ao sistema.

ConJur — Ela pretende se sobrepor à soberania?
Francisco Rezek — Não é algo muito longe disso. O Brasil tem sido obediente às decisões de São José da Costa Rica na medida em que elas não criam para nós um constrangimento político de certa gravidade. Essa é a principal razão de eventualmente resistirmos, como a presidente resistiu no caso Belo Monte, à autoridade desse sistema ___ algo que concorre com a competência do governo local, do congresso local e da suprema corte local. Haia não concorre com a competência dos poderes internos de qualquer país. Aqueles casos recentes em que certos países cogitaram de acionar o Brasil na Corte da Haia não poderiam ser decididos pela justiça brasileira ou pela justiça deles próprios.

ConJur — Quais foram?
Francisco Rezek — Honduras, por conta do episódio Zelaya. O governo hondurenho pensou seriamente em processar o Brasil pelo uso indevido do seu espaço diplomático com vistas a interferir na política local. A Itália, quando o Brasil, no caso Battisti, violou ao mesmo tempo o tratado bilateral de extradição e sua própria Constituição. O presidente da República “negou a extradição” e o Supremo contemporizou com isso. Mas tal como Honduras a Itália desistiu de seu propósito, certamente por achar que não valia a pena litigar na Haia contra o Brasil por causa de um evento isolado...

ConJur – Por que temos tanta dificuldade em investigar o próprio passado com as comissões da verdade? A Argentina e o Chile, por exemplo, conseguiram resolver isso antes.
Francisco Rezek – Não sei, talvez porque lá tenham priorizado mais esse tema, até porque sofreram mais. Dizem que é discutível a qualidade de uma ou outra composição regional desses organismos investigatórios. Mas não há dúvida de que essa comissão, no plano federal, é da maior idoneidade.

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 é editor da revista Consultor Jurídico.

Revista Consultor Jurídico, 15 de novembro de 2014, 10h23

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