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Constituição e Poder

Esgotamento do Estado de Bem-Estar afeta concretização de direitos sociais

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O projeto constituinte de 1988 promoveu a organização do Estado brasileiro de acordo com as formas típicas do modelo Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social (EBE), no qual se busca conciliar a preservação de direitos individuais e limitação do poder estatal (componente liberal) com a intervenção econômica direta e fomento de políticas públicas, de modo a redistribuir recursos e diminuir as desigualdades sociais. 

No entanto, superados alguns ciclos de reformas e estabilização da moeda (década de 1990) e avanço social (primeira década deste século) os indicadores econômicos negativos da União e dos demais entes federativos revelam um cenário preocupante. Reformas estruturais e institucionais aliadas ao câmbio de cultura política e jurídica tornam-se cada vez mais necessárias. Do contrário, o colapso implodirá o modelo e impedirá a realização de direitos sociais pela via estatal, deixando os cidadãos desassistidos. 

Confirmando esse diagnóstico, o professor Roberto Mangabeira Unger, em recente entrevista à Revista Época, afirmou taxativamente: “A viabilidade econômica do modelo atual chegou ao fim”. O Estado não aguenta o nível de demanda social. Pior, diz o professor de Harvard, o discurso político hegemônico é o da Suécia Tropical, uma retórica sedutora e barata, que propõe a realização dos direitos sem enfrentar as lutas por maior acesso ao poder político e por maior aproveitamento das oportunidades econômicas. (Clique aqui para ler a entrevista)

De outro lado, a concretização de direitos sociais pela via judicial tem prejudicado o adequado planejamento de política públicas, promovendo caos orçamentário e gerando dívidas superfaturadas (já se tem notícia da formação de verdadeiras máfias entre advogados, médicos e hospitais, que, aproveitando-se da fragilidade dos pacientes e da insuficiência do sistema de saúde pública, promovem assaltos aos cofres públicos após conseguirem liminares que geram altíssimas despesas hospitalares — em especial UTIs — com cobranças superfaturadas que bloqueiam diretamente as contas governamentais se não forem imediatamente pagas).

Isso mostra que o discurso jurídico nos últimos vinte anos também está impregnado pela lógica da Suécia Tropical, na qual se vive o gozo da sociedade promovido pelo “Pai Judiciário” sem que os cidadãos se sintam responsáveis pelo fomento da própria cidadania e pelas políticas públicas. Chega a ser uma apropriação individualista, baseada na ideia de direito subjetivo, dos direitos sociais.

Como essa problemática está diretamente relacionada aos problemas estruturais do EBE, na coluna desta segunda-feira (10/11) trago algumas lições de Claus Offe, pensador alemão oriundo da terceira geração da Escola de Frankfurt, que desenvolveu uma análise consistente e única sobre o tema.

A análise de Claus Offe
Offe explica que o Estado Moderno Ocidental, na forma de Bem-Estar Social, se sustenta em três pilares: o Estado de Direito (componente liberal), a democracia representativa (exigência de legitimidade) e as políticas públicas que garantem o bem-estar dos cidadãos na vida civil[1].

Ao estudar a viabilidade de um sistema político assentado nesses elementos, ele identifica uma série de problemas. Em relação à tentativa de conciliar liberalismo com políticas de bem-estar, Offe constata a existência de dificuldades de ordem econômica e moral.

As de cunho econômico indicam que, apesar da expansão do setor privado gerar recursos para o financiamento dos serviços sociais, as perspectivas de pleno emprego a longo prazo são solapadas pela fuga de capitais, desenvolvimento tecnológico que dispensa mão-de-obra, hiato de demanda interna, entre outras causas, o que acaba gerando uma demanda social excessiva de difícil satisfação.

De outro lado, se é certo que o modelo providencialista fornece ao mercado mão de obra qualificada, assistência de saúde aos trabalhadores e segurança através de relações industriais pacíficas (dominação ideológica), ao mesmo tempo, esse modelo incorre em carga tributária excessiva, aumento do déficit orçamentário e alto custo da força de trabalho, o que pode gerar desestímulo ao investimento e à produção, dando origem à crise fiscal de difícil superação[2].

Já as dificuldades de ordem moral surgem porque o modo centralista e hierárquico de operação do modelo keynesiano não incentiva a potencialidade para a solidariedade, nem busca a responsabilização da sociedade civil pelos seus problemas. Por exemplo, no caso de uma criança ou paciente que necessita de tratamento de alto custo, prioriza-se a judicialização ao invés de campanhas de founding para financiar os complexos e caros procedimentos. Para Offe, essa ausência de responsabilidade da sociedade destruiria sua força moral, sendo seus efeitos refletidos na eficiência econômica e produtividade do próprio Estado, que não consegue atender às infinitas demandas.

Esse quadro gera algumas consequências significativas: i) o processo de autopropulsão das “expectativas crescentes” torna mínimos os padrões máximos, impossibilitando que se satisfaça plenamente as demandas que nunca param de crescer; ii) a exigência de igualdade (princípio liberal do Estado de Direito) impede que se utilize critérios de merecimento ou necessidade na redistribuição de recursos; e iii) o Estado age por meio de políticas reativas, que não o imunizam quando ocorrem flutuações cíclicas e mudanças econômicas. Esse quadro cria um ambiente que incentiva os cidadãos a entrarem em um “estado de necessidade”, com o objetivo de receber a ajuda estatal[3].

Importantes questões também são apontadas acerca da tentativa de conciliação entre democracia e Estado de Bem-Estar. Para Offe, a corrente social-democrata do pós segunda grande guerra estabelece essa relação com base em um duplo pressuposto. Primeiro, os agentes racionais se uniriam a favor do Estado de Bem-Estar, tendo em vista as vantagens obtidas em relação aos modelos anteriores (liberal e social-autoritário). Segundo, uma vez estabelecidas as instituições e os benefícios sociais gerados, o modelo se tornaria imune a objeções (autorreprodução institucional), especialmente devido ao receio de retrocesso[4].

No entendimento de Offe, esses dois pressupostos não resistem às mudanças estruturais e às novas situações em que se encontram os agentes políticos no contexto europeu, derrubando a crença na ação racional coletiva e na imunização das instituições de bem-estar. Isso porque, de acordo com o autor, houve uma descontinuidade na evolução do nível absoluto dos gastos do Estado de Bem-Estar, conduzindo ao declínio dos orçamentos.

Além disso, verificou-se a diminuição ainda mais acentuada nas transferências e serviços do Estado do Bem-Estar em relação ao nível de necessidade (autoexpectativas crescentes) e não se concretizou a tese de que o Estado de Bem-Estar sairia beneficiado da tensão resultante da lacuna entre o que costumava ser considerado necessidade e os benefícios realmente fornecidos.

Ao contrário, verificou-se o aumento da despolitização da sociedade, com greves e tumultos setoriais não promissores, e deserção eleitoral. A agenda política acabou focando em questões que, na concepção tradicional, estão à margem dos problemas do Estado de Bem-Estar, como o meio ambiente[5].

O exemplo europeu mostra que a combinação da perda da legitimidade democrática com uma estrutura arcaica que deu vazão a crises de natureza econômica e moral acabou minando a sobrevivência do modelo providencialista.

No Brasil, guardadas as devidas adequações e considerando que ainda há muito por fazer para sanar as desigualdades sociais, os sinais de esgotamento do modelo centralizado e hierarquizador já se mostram presentes, especialmente no campo econômico e político, uma vez que há forte questionamento popular acerca das instâncias representativas. 

Mudança estrutural, preservação funcional
O conteúdo funcional do Estado de Bem-Estar está assentado em uma aparente incompatibilidade: de um lado a necessidade de preservação dos princípios liberais, do capitalismo, do trabalho assalariado, da democracia e, de outro, a demanda por manutenção das garantias sociais dos indivíduos que possam lhe proporcionar condições dignas de existência aliada à exigência de tornar possível a (re)inserção do cidadão no sistema através da valorização de sua forma-mercadoria.

Essa contradição se encontra presente em todo o texto constitucional brasileiro, uma vez que a Carta Magna de 1988 proclama em vários dispositivos que o Estado Democrático Brasileiro funda-se na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa (artigo 1º e artigo 170), sendo preservados tanto a propriedade privada (artigo 5º, incisos XXII e LIV ) quanto os direitos sociais (artigos 6º; 193; 196; 201 e incisos; 303 e incisos; 205; e outros).

Ou seja, é perceptível que o legislador constituinte, preservando os princípios básicos do liberalismo, buscou a concretização do modelo providencialista, ainda que nunca completamente realizado. 

Todavia, ante aos problemas apresentados no modelo europeu e à perspectiva de que venham a ocorrer no Brasil — como dito, os sintomas de esgotamento estão visíveis — é preciso ter em mente que qualquer discussão a fim de superar essas contradições, bem como as propostas de mudança devem estar atentas às diretrizes fundamentais do ordenamento jurídico pátrio.

Isso significa que, se mudanças estruturais são desejáveis e mesmo necessárias, elas somente devem ser admitidas caso observem o conteúdo funcional previsto na Constituição, especialmente no que importa à garantia e concretização dos direitos fundamentais — individuais e sociais.

Daí a ideia de instrumentalidade como vetor para a implantação de políticas públicas e reformas estruturais: muda-se o meio, para atingir o fim maior de promoção dos direitos sociais com base no ethos constitucional e não em valores puramente mercadológicos que orientam, por exemplo, a ideia de Estado mínimo de índole neoliberal. 

Reformar e estabelecer medidas estruturantes por vezes consideradas antipáticas não pode significar retrocesso social. Para tanto, é salutar que haja também uma concertação entre os Poderes da República, em prol de maior ajuste e responsabilidade com o planejamento e execução das políticas públicas.

 

[1] OFFE, Claus. A democracia contra o Estado do Bem-Estar.  In: OFFE, Claus. Capitalismo Desorganizado - transformações contemporâneas do trabalho e da política.  Trad. Wanda Caldeira Brant, São Paulo: Brasiliense, 1995. p. 271.

[2] OFFE, Claus. A democracia contra... Op. cit. p. 273. quadro nº 5.

[3] Ibid., p. 274 e ss.

[4] Ibid., p. 280.

[5] Ibid. p. 283-285.

 é presidente da Academia Brasileira de Direito Constitucional – ABDConst, Professor de Direito e Pensamento Político na Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ e Advogado.

Revista Consultor Jurídico, 10 de novembro de 2014, 21h19

Comentários de leitores

2 comentários

Perfeito

Simone Andrea (Procurador do Município)

Do início ao fim.

Muito bom! Apenas uma ressalva...

Pedro H. Reis (Advogado Autônomo - Tributária)

Li, repliquei e recomendo tua coluna sempre que a vejo, Marco. Lhe acompanho desde o último ABDConst, e não me arrependo. Só pontuo aqui que tu deveria deixar mais claro ao final de teu artigo a relação que você traça de neoliberalismo com Estado Mínimo. Relembrando que o neoliberalismo é a postura político-econômica que justamente acabou com o Estado Mínimo, de cunho liberal, em diferentes momentos da história, mas no mundo inteiro. As políticas do New Deal de Roosevelt nos EUA, por exemplo, foram exemplos de políticas neoliberais (de matriz Keynesiana) que visavam, justamente, o Welfare State, e não propunham jamais um Estado Mínimo. Penso, portanto, que o assunto merece uma tratativa mais detalhada. Talvez o que tu se refira como neoliberalismo se retrate àquilo que Bourdieu vem defendendo sob o rótulo de "neoliberalismo neoclássico", este sim, como inferimos do próprio nome, busca resgatar as matrizes liberais clássicas visando uma diminuição do Estado. Mas para tantas outras facetas do neoliberalismo, vejo com preocupação a associação neoliberalismo = Estado Mínimo. No mais, intocável. Parabéns.

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