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Observatório Constitucional

Ampliação das competências das Turmas do STF: risco de “superdosagem”?

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O redirecionamento de antigas competências do Plenário para as turmas do Supremo Tribunal Federal tem crescido nos últimos anos. Isso se verifica, inclusive, em relação à mais recente alteração do Regimento Interno do STF (RISTF) — ocorrida com a aprovação da Emenda Regimental 49, de 3 de junho de 2014.

Ressalte-se que o RISTF prevê as competências do Plenário nos artigos 5º a 8º, já as competências das turmas concentram-se nos artigos 8º e 9º. Trata-se de órgãos decisórios colegiados da Suprema Corte. O Plenário é composto por 11 ministros, sendo presidido pelo Presidente da Casa, enquanto cada uma das duas Turmas da Corte é composta por cinco ministros e há um rodízio no exercício da presidência desses órgãos. O Presidente do STF, por sua vez, não tem assento em nenhuma das Turmas.

Pouco a pouco, o que se verifica é a maior disposição e a aposta dos membros da Corte em adotar medidas que desloquem competências decisórias do Plenário do STF para o âmbito das Turmas da Corte, com a esperança de trazer mais oxigenação, ânimo, disposição e agilidade ao trabalho do Tribunal.

Contudo, à semelhança de quando se administra um remédio para combater uma doença ou um distúrbio, é preciso indagar: quais são as “interações medicamentosas”, “os efeitos colaterais” possíveis e a “posologia” indicada para uma adequada ampliação das competências das Turmas por meio de deslocamento de competências do Plenário? Há risco de “superdosagem”? Nesse caso, a quem recorrer?

Tomemos como mote essa lúdica forma de comparação para pensar o problema aqui enfrentado.  Para se ter uma noção concreta das medidas adotadas pelo STF para ampliar as competências das suas Turmas nos últimos anos, menciono duas recentes modificações do RISTF. Em primeiro lugar, os ministros do STF aprovaram, em Sessão Administrativa de 18.05.2011, a Emenda Regimental 45, de 10 de junho de 2011 (DJ de 15/11/2011). Tal medida atribuiu às Turmas as seguintes competências: 

“Art. 9º (RISTF).  Além do disposto no art. 8º, compete às Turmas:
I – processar e julgar originariamente:
(...)
d) os mandados de segurança contra atos do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do Conselho Nacional do Ministério Público;
e) os mandados de injunção contra atos do Tribunal de Contas da União e dos Tribunais Superiores;
f) os habeas data contra atos do Tribunal de Contas da União e do Procurador-Geral da República;
g) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;
h) a extradição requisitada por Estado estrangeiro.”

Segundo notícia veiculada na página do Supremo, o objetivo de tal medida seria dar “mais celeridade às ações que tramitam no STF e decorreu da percepção de que, enquanto cresce a pauta do Plenário, diminui sensivelmente a das Turmas, em razão da queda da quantidade de recursos extraordinários e agravos de instrumentos (responsáveis por cerca de 92% dos processos que chegam a esta Corte).”[1]

Não se pode esquecer que o “remédio” adotado é associado ao uso de outros “medicamentos” já “prescritos”. Um deles é a aplicação da sistemática da repercussão geral, que tem relação direta com a diminuição de processos julgados pelos órgãos colegiados do STF. É que, via de regra, o Tribunal se vale de um mecanismo “inibidor da absorção” de novos processos (devolução com base em processo-paradigma) até que se encontre um “anticorpo” definitivo para o problema (decisão final pela sistemática de repercussão geral).

De todo modo, é intuitivo que o deslocamento de competências do Plenário para as Turmas tem impacto direto na redução de processos que aguardam julgamento pelo Plenário. A resposta a esse estímulo tem funcionado em processos que, por vezes, não apresentavam grande complexidade e que poderiam ser decididos com agilidade, caso fossem logo levados a julgamento. Nesse ponto, pode-se dizer que o “remédio” adotado está surtindo o efeito esperado (“feedback negativo” para a “homeostasia”).

Isso pode ser ilustrado, por exemplo, a partir de diversos mandados de segurança da relatoria do ministro Gilmar Mendes, julgados pela 2ª Turma do STF, que tratavam de questões relativas a concurso público do Ministério Público da União (revisão de provas objetivas e subjetivas, nulidade das etapas do certame, impugnação a cadastro de reserva, direito à nomeação no prazo de validade do concurso).[2]

O fato de a autoridade coatora ser o Procurador-Geral da República e o fato de se tratar de um concurso de abrangência nacional desencadearam uma gama de ações repetitivas, não necessariamente dotadas de alta complexidade e portadoras de interesses eminentemente subjetivos e individuais.

Posteriormente, no decorrer da Sessão Plenária de 4 de dezembro de 2013, houve nova manifestação favorável de ministros da Corte para deslocar mais competências do Plenário para as Turmas, a fim de englobar ações contra todos os atos do CNJ que não fossem emanados pelo seu Presidente. É que, naquela assentada, o Plenário havia dedicado toda a tarde de trabalho para decidir sobre processos de concurso público para provimento de serventias extrajudiciais, que detinham natureza eminentemente subjetiva e ligados a interesses eminentemente individuais.[3]

Não tardou muito para que a proposta indicada acima e outras importantes mudanças fossem acolhidas, em Sessão Administração de 28 de maio de 2014, com a aprovação da Emenda Regimental 49, de 3 de junho de 2014 (DJe 05/06/2014). Foram redirecionadas às Turmas as seguintes competências: 

“Art. 9º (RISTF).  Além do disposto no art. 8º, compete às Turmas:
I – processar e julgar originariamente:
(...)
c) a reclamação que vise a preservar a competência do Tribunal ou a garantir a autoridade de suas decisões ou Súmulas Vinculantes;
d) os mandados de segurança contra atos do Tribunal de Contas da União e do Procurador-Geral da República.”
(...)
i) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça ou contra o Conselho Nacional do Ministério Público, ressalvada a competência do Plenário;
j) nos crimes comuns, os Deputados e Senadores, ressalvada a competência do Plenário, bem como apreciar pedidos de arquivamento por atipicidade de conduta;
k) nos crimes comuns e de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, da Constituição Federal, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente, bem como apreciar pedidos de arquivamento por atipicidade da conduta.”

É certo que direcionar às Turmas o processamento e o julgamento de reclamações e de ações contra o CNMP e o CNJ, ressalvada a competência do Plenário para os atos dos Presidentes desses Conselhos, passa a exigir delas uma adaptação e um novo ritmo (“anabólico”), além de acrescer muita importância ao peso dos seus julgamentos.

Isso é mais evidente no deslocamento de competências penais para crimes comuns de Parlamentares (“tarjas pretas”) — ressalvadas certas atribuições do Plenário — e para crimes comuns e de responsabilidade de outras autoridades, que reflete mudanças significativas quanto ao peso político e simbólico dado às decisões das Turmas e quanto à importância de uma análise mais aprofundada da dinâmica e da funcionalidade inerentes ao funcionamento de tais colegiados (sua “homeostasia”).

Conforme registrado nos debates de aprovação da Emenda Regimental 49/2014, há também interesse manifestado por alguns ministros para estabelecer novas hipóteses de deslocamento de competências do Plenário para as Turmas (“feedback negativo” para a “homeostasia”) para: apreciação de mandados de segurança contra atos dos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e contra atos do Presidente da República em casos de desapropriação de terras (ministro Roberto Barroso); apreciação de mandados de segurança contra atos de Comissões Parlamentares de Inquérito e ações sobre conflitos federativos entre estados e entre estes e a União (ministro Celso de Mello).[4]

São relevantes as razões justificadoras de tais medidas, ligadas à celeridade na prestação jurisdicional, à funcionalidade e à otimização do trabalho dos ministros e dos órgãos colegiados, ao descongestionamento da pauta do Plenário, à concentração de casos mais relevantes e de repercussão geral no Plenário (“efeitos” esperados).

Trata-se de uma experimentação interessante e que pode gerar mudanças favoráveis ao melhor cumprimento das finalidades constitucionais e da dinâmica de atuação do STF, em sintonia com a exigência constitucional de uma razoável duração dos processos (artigo 5º, inciso LXXVIII, CF/88).

Mas há outras questões e desafios a serem considerados. Destaquemos aqui apenas algumas provocações, à guisa de convite para investigações futuras (como um catálogo de “interações medicamentosas” possíveis e que são descobertas aos poucos).

Em primeiro lugar, é fato que há um grande aumento de poder decisório das Turmas para a sedimentação da jurisprudência da Corte, em razão das novas competências assumidas. Em suma, os holofotes voltam-se com mais intensidade a elas. E é natural que, entre os ministros de uma Turma ou entre as distintas Turmas, possa haver divergências de entendimento.

Nesse sentido, parece salutar (“profilaxia”) um zelo maior por parte dos ministros e um acompanhamento mais próximo por parte dos advogados para que sejam considerados, nos julgamentos, os entendimentos de ambas as Turmas, explicitando-se os posicionamentos existentes sobre os temas em debate, de modo a evitar um excesso de recursos que reclamem a efetiva uniformização da jurisprudência da Corte — sobretudo em casos não pacificados anteriormente pelo Plenário e que eventualmente não tenham tido seu julgamento afetado ao Plenário.

Além disso, é curioso que os casos levados a julgamento pelas Turmas deixam de ter a visibilidade que propriamente teriam no Plenário, ao menos em relação à premissa de que somente os julgamentos do Plenário são transmitidos ao vivo (por televisão e rádio) e disponibilizados na internet. Embora aparentemente insignificante tal observação, por existirem outros mecanismos de publicidade, é interessante investigar as suas repercussões quanto à dinâmica do processo decisório das Turmas (que pode variar em relação à dinâmica do Plenário).

Até porque não se deve olvidar que tais experimentações acabam servindo de espelho ou molde para a tentativa de outros tribunais adotarem medidas semelhantes.

De toda forma, é interessante que tanto o STF quanto estudiosos em geral busquem realizar um acompanhamento aprofundado das consequências jurídicas, jurisprudenciais e extrajurídicas dessas mudanças, que não devem se limitar apenas à constatação numérica de mais ou menos processos julgados (como a continuidade de estudos do “tratamento” adotado).

A preocupação com a consideração de outros parâmetros — como grau de recorribilidade, número de casos afetados ao Plenário e comparação da qualidade e profundidade dos debates e das decisões, por exemplo — parece necessária para se enxergar melhor em que medida essas experiências repercutem no curto e médio prazo.

Certo é que, em muitas situações, as medidas adotadas podem ter efeitos colaterais extramuros muito mais complexos do que se poderia inicialmente imaginar, capazes de afetar os esperados efeitos da celeridade e da funcionalidade interna do Tribunal (e promover “desequilíbrio homeostático”).

Exemplo disso é o que ocorreu nessa última quinta-feira (30/10), quando a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.175 (rel. min. Gilmar Mendes) contra a Emenda Regimental 49/2014, na parte em que deslocou para as Turmas do STF a competência do Plenário para julgar crimes comuns de Deputados e Senadores.[5]

Nesse ponto, o “remédio” adotado estaria causando “irritações” e “outras reações indesejadas”. E não por menos. Conforme ressaltou Luciano Fuck, em artigo publicado na Coluna do Observatório da Jurisdição Constitucional em 10 de maio de 2014,[6] o STF já vinha adotando importantes medidas para agilizar a tramitação de processos e inquéritos penais na Corte e para evitar a prescrição, ao adotar a instituição do magistrado instrutor e a criação de seção de processos criminais.

Somar a tais medidas a autorização de que processos e inquéritos penais tramitem nas Turmas do STF certamente ligou a luz de alerta de alguns parlamentares não só quanto ao risco de maior celeridade no trâmite e julgamento de processos, mas também quanto a aspectos relevantes da própria dinâmica de julgamento das Turmas (quórum reduzido de votação, possibilidade de divergência de entendimentos entre Turmas, possível dificuldade de levar o caso ao Plenário, que sabidamente tem uma dinâmica decisória distinta). Basta lembrar o problema do cabimento de embargos infringentes nesse novo contexto de julgamento pelas Turmas – o detalhe da exigência de quatro votos pela absolvição em Plenário. Seria o caso de alterar o Regimento Interno ou deixar incabível a hipótese de recurso?

Ao se apontar violação dos princípios da isonomia (entre Parlamentares que sejam e não sejam Presidentes das Casas Legislativas) e da razoabilidade (dado o impacto político da medida), visto que se manteve como competência do Plenário do STF apenas o julgamento dos Presidentes das Casas Legislativas, busca-se defender, na ADI 5.175, que, nesses casos, a competência para julgamento de todos deveria permanecer atribuída ao Plenário.

Independentemente desse “efeito colateral” específico e interessante, que desafia a própria autorregulação funcional dos órgãos internos do Tribunal, a experimentação atualmente fomentada pelo STF pode produzir mudanças produtivas para o alcance das suas finalidades constitucionais e institucionais.

Mas é preciso que acompanhemos esse desenvolvimento com base em dados consistentes (“exames periódicos”), para avaliar se a “dosagem” adotada está adequada para se alcançarem os “efeitos” esperados e se as “reações adversas” justificam eventual mudança de “tratamento”. De todo modo, a suspeita de “superdosagem”, trazida pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, deverá ser apreciada pelo próprio “médico” que “prescreveu” a medida.

Trata-se, com certeza, de um aspecto interessante e bastante instigante, que não se exaure numa mera redistribuição de tarefas internas de um órgão decisório, devendo ser mais bem acompanhado por todos os interessados pela atuação do Supremo Tribunal Federal!

Esta coluna é produzida pelos membros do Conselho Editorial do Observatório da Jurisdição Constitucional (OJC), do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Acesse o portal do OJC (www.idp.edu.br/observatorio).


[1]Notícias STF, 15/6/2011. Emenda regimental amplia competência de Turmas no STF. Disponível neste link.
[2]Notícias STF, 21/6/2011. 2ª Turma julga primeiros MS após ampliação de competência.  Disponível em neste link.
[3]Notícias STF, 21/1/2014. Turmas do Supremo tiveram competências ampliadas nos últimos anos. Disponível neste link.
[4] Vídeo Youtube, 29/5/2014. Pleno - STF aprova emenda regimental que acrescenta competências às Turmas. Disponível neste link; Notícias STF, 23/7/2014.  Novas competências atribuídas às Turmas devem agilizar julgamentos no STF. Disponível neste link.
[5] Notícias STF, 30.10.2014. ADI questiona julgamento de parlamentares pelas Turmas do STF. Disponível em neste link
[6] Disponível neste link.

 é doutorando em Direito pela Universidade de São Paulo e pela Freie Universität Berlin (Alemanha), mestre em Direito pela Universidade de Brasília e membro do Conselho Editorial do Observatório da Jurisdição Constitucional.

Revista Consultor Jurídico, 1 de novembro de 2014, 8h01

Comentários de leitores

2 comentários

Duplo grau de jurisdição

Júlio Silveira (Estudante de Direito)

Acho que faltou frisar, que todas as decisões proferidas pelas turmas do STF, cabem recurso ao plenário. Portanto creio que aumentar a competência das turmas não seja prejudicial aos jurisdicionados, principalmente nas ações originárias no âmbito do STF, que possibilitariam o efetivo duplo grau de jurisdição.

Para o "poder" é necessário legitimidade

J. Ribeiro (Advogado Autônomo - Empresarial)

A rigor quem estabelece as regras é o Congresso Nacional. Cabe ao Judiciário apenas aplicá-la.

Comentários encerrados em 09/11/2014.
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