Resolução do CNJ sobre cargos do Judiciário é inconstitucional

O Conselho Nacional de Justiça editou em 6 de dezembro de 2013 a Resolução 184, que trata sobre “os critérios para criação de cargos, funções e unidades judiciárias no âmbito do Poder Judiciário”. Na respectiva normativa o CNJ estabelece quadros e fórmulas estatísticas e matemáticas normalmente incompreensíveis ao profissional de Direito e, quando “decifradas”, apontam para a dificuldade ou impossibilidade na remessa dos anteprojetos de lei dos tribunais ao Parlamento.

No entanto, a Constituição da República Federativa do Brasil vigente, em seu artigo 96, II, b, refere que compete privativamente “ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no artigo 169: (…) b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsidio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver.”

Outros exemplos previstos na Constituição Federal são as competências privativas da União (artigo 22), Câmara dos Deputados (artigo 51), do Senado Federal (artigo 52), da Presidência da República (Artigo 61, parágrafo 1º e artigo 84) etc.

Ora, quando a Constituição confere à uma instituição ou um Tribunal a competência “privativa” de determinada matéria, isso significa, em outras palavras, que ninguém mais pode substituí-los, porque do contrário tal atribuição deixaria de ser “privativa”, violando expressamente o dispositivo constitucional. Dessa forma o Senado não pode violar a competência privativa da Câmara, esta não pode ultrapassar a do presidente da República e o CNJ não poderia invadir a dos tribunais.

Quando a Constituição Federal estabelece a competência de determinado órgão, isso naturalmente exclui a competência dos demais sobre tal matéria. No entanto, quando a Carta Maior quer dar ênfase à essa prerrogativa única, ela adere o termo “privativo” ou “exclusivo”. Em princípio, a competência “privativa” poderia ser objeto de delegação enquanto a “exclusiva” não. Todavia, a Constituição Federal acabou tratando-as como sinônimas, eis que estabelece, por exemplo, a competência “privativa” da Câmara para elaborar seu regimento interno ou dispor sobre sua organização (artigo 51, III e IV) e, obviamente, tais atribuições não podem ser objeto de delegação.

Do mesmo modo, a competência privativa dos tribunais também não poderia ser objeto de delegação e, ainda que isso fosse possível, ela nunca existiu.

Assim, o CNJ se encontra impedido pela Constituição Federal de violar a prerrogativa privativa dos tribunais em remeter ao parlamento suas propostas legislativas. Ademais, o Conselho Nacional de Justiça possui entre suas competências principais justamente a de zelar pela “autonomia” dos tribunais (artigo 103, parágrafo 4º, I), não a de violá-las.

Um anteprojeto de lei de um tribunal pode, eventualmente, ser elaborado mediante a violação de algum dispositivo legal (limites orçamentários, vício de iniciativa etc) e daí poderia o CNJ intervir, de modo a determinar a correção da ilegalidade. Esta é exatamente uma de suas competências constitucionais, previstas no artigo 103, parágrafo 4º, II, da Carta Magna, traduzido na competência de apreciar, de fiscalizar a “legalidade” dos atos administrativos dos órgãos do Poder Judiciário.

Portanto, quanto ao tema da competência dos tribunais em remeter propostas legislativas de modo privativo, como estabelecido constitucionalmente (e a Constituição, sabemos, não se utiliza de palavras sem sentido ou desnecessárias), o CNJ somente poderia determinar a correção de ilegalidades, mas jamais ingressar na seara da discricionariedade, para aferir da “conveniência” ou “oportunidade” da medida.

Ao interferir na autonomia administrativa privativa dos tribunais em remeter seus anteprojetos de lei, o CNJ também acaba por violar a competência do Poder Legislativo (de apreciar, modificar e votar a matéria) e do Executivo (de sancionar ou vetá-la).

O CNJ foi criado para, entre outras importantíssimas atribuições, ser o órgão de controle do Poder Judiciário, de modo a verificar a legalidade de suas ações. Ao intervir na seara da autonomia discricionária dos tribunais, além de ferir a competência privativa daquelas instituições estará o CNJ desvirtuando sua própria finalidade, eis que deixa sua natural atribuição de controle dos atos administrativos para substituir os tribunais em suas escolhas, adotando comportamento de gestão, atribuindo a elas suas próprias preferências discricionárias.

As regras previstas na Resolução 184 do CNJ são extremamente limitativas, impedindo que os tribunais apresentem suas propostas ao Legislativo, mesmo que observados os prazos e critérios legais orçamentários e financeiros. Impondo às propostas dos tribunais uma necessária “aprovação” ou a rejeição antecipada, inexistente no texto constitucional.

É bem verdade que a normativa abre uma brecha, ao afirmar que “excepcionalmente” os projetos poderiam ser aprovados pelo CNJ, mesmo que não atingidos os requisitos ali previstos (artigo 11), mas isso também constitui uma interferência indevida do órgão numa seara que não lhe pertence constitucionalmente, eis que tal competência incumbe, como diz o texto e aqui diversas vezes repetido, “privativamente” aos Tribunais. Não pode o CNJ acenar com uma “concessão” de algo que não lhe pertence.

Ao invés dos legitimados constitucionalmente, é o CNJ que se arvora no direito de estabelecer e definir a “necessidade” dos tribunais, mesmo a léguas de distância da realidade vivida por eles.

E isso gera um risco institucional de certa gravidade, posto que se o CNJ entende que pode violar uma competência privativa do tribunal, sob o argumento de exercer o “controle administrativo” de todo o Poder Judiciário, nada o impediria de eleger os órgãos diretivos dos tribunais, organizar as secretarias, definir a divisão judiciária, entre outras competências que de modo igual e constitucional são definidas como privativas das cortes.

Caso o CNJ constate algum abuso numa normativa proposta, de modo que o direito do tribunal em propor a criação de cargos estiver em desacordo com o fim a que normalmente seria esperado naquela situação, poderá o órgão se pronunciar por meio da Nota Técnica, afim de alertar o Parlamento do problema, mas jamais poderia transgredir uma competência prevista e garantida expressamente na Constituição Federal.

O próprio plenário do CNJ já reconheceu que tal atribuição não lhe competia, em decisão aprovando voto deste subscritor quando da apreciação da proposta de criação de cargos em comissão pelo STJ (PAM 5810-63.2012). Na ocasião restou deliberado que: “A criação e o provimento de cargos pelo Superior Tribunal de Justiça constitui ajuste prioritário e essencial ao adequado funcionamento do órgão e insere-se no âmbito de sua autonomia administrativa, conforme prevê a Constituição Federal (art. 96, II, b).” Naquela oportunidade o CNJ somente observou os requisitos orçamentários da proposta. Não teria sentido que o CNJ ingressasse no mérito da matéria, para saber se o STJ precisaria ou não dos 80 assessores CJ3 aos seus ministros, pois quem deveria conhecer dessa necessidade era a própria corte, sendo que a viabilidade política da pretensão cabia ao Legislativo e ao Executivo, como convém numa República.

Outro aspecto peculiar na Resolução 184 é que ela permite aos Tribunais de Justiça dos Estados (artigo 1º, parágrafo 3º) que remetam seus anteprojetos diretamente ao Legislativo (o CNJ, se entender necessário, lançará Nota Técnica sobre aquelas propostas), ao passo que os tribunais ligados ao Poder Judiciário da União terão a avaliação de mérito de suas propostas apreciada pelo CNJ, que poderá impedir a remessa delas ao Congresso Nacional, segundo seus critérios.

Ora, aos Tribunais de Justiça dos Estados é garantida sua competência privativa, mas esta é negada aos Tribunais do Poder Judiciário da União. Ao que parece, o princípio da isonomia praticado pelo CNJ ao Poder Judiciário brasileiro — de há muito reconhecido como unitário nacionalmente — entrou em férias… Nada justifica o tratamento distinto e discriminatório praticado pelo órgão de cúpula administrativo do Poder Judiciário, até porque os anteprojetos do Judiciário da União, em grande parte, são também e previamente analisados pelos seus respectivos conselhos (CJF ou CSJT).

É fato que os anteprojetos dos tribunais do Poder Judiciário da União começaram a ser remetidos ao CNJ por conta da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que passou a exigir “parecer” do CNJ como elemento “integrante” dos projetos de lei. Logo, se a Lei exige que o projeto seja acompanhado de “parecer” do CNJ, a interpretação mais lógica é a de que o anteprojeto não pode ser impedido de ser remetido ao Congresso Nacional. Portanto, nos termos da Lei (até porque esta observa a competência constitucional dedicada aos tribunais!), o CNJ não pode vetar o encaminhamento da proposta ao parlamento, até porque a LDO atual (Lei 12919/2013), em seu artigo 79, IV, nem mais exige o parecer do CNJ, mas apenas a demonstração que este tenha sido solicitado ao órgão.

E convém esclarecer que o “parecer” exigido pela LDO ao CNJ diz respeito exclusivamente ao atendimento das questões relacionadas à Lei de Responsabilidade Fiscal, simulação que demonstre o impacto da despesa e se o Tribunal ofertou parecer de mérito e de adequação orçamentária e financeira.

Jamais poderia o CNJ represar os anteprojetos, ingressar no mérito de suas proposituras ou impedir a sua apresentação ao parlamento. Muito menos poderia o órgão adotar tal comportamento exclusivamente para os Tribunais do Poder Judiciário da União, negando a competência destes e reconhecendo apenas aos Tribunais dos Estados a prerrogativa constitucional privativa em tal matéria.

No regime republicano uma instituição pública não pode adotar procedimentos sem que tal atuação seja inserida em sua competência ou dentro da legalidade. Em nossa opinião, a atuação do CNJ nesse tema, ao publicar a Resolução 184, não atende nenhum desses dois requisitos.