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Contabilidade criativa

O que esperar em 2015 para o cumprimento das metas fiscais?

Por  e 

André Castro Carvalho
Gabriel Lochagin

A discussão que emergiu nos últimos dois meses do ano referente à alteração das regras previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2014 pela Lei 13.053, de 15 de dezembro de 2014 (originária do PLN 36/2014), incluindo como desconto da meta de superávit primário todos os gastos relativos ao PAC e a desoneração de tributos, possui raiz antiga, há quase dez anos, em 2005. O Projeto Piloto de Investimentos (PPI), um ambicioso projeto de melhora de qualidade do gasto público, permitiu que iniciativas relevantes em matéria de infraestrutura pública, e com um grande impacto econômico e social, pudessem ter suas despesas descontadas da meta de superávit primário pelo Governo Federal.

O exercício pleno dessa prerrogativa do PPI, o embrião do PAC que surgiria dois anos depois, passou a ocorrer com mais entusiasmo a partir da LDO de 2009. A partir de então, essa prática começou a se tornar praxe nas finanças públicas brasileiras.

A justificativa que fundamentou a sua aplicação é que as despesas com o PPI (e depois PAC) possuem um impacto significativo no desenvolvimento econômico, razão pela qual haveria sentido descontar uma parcela desses gastos da meta de superávit primário, considerando-se esse efeito multiplicador fiscal na economia. No início da adoção dessa “contabilidade criativa”, que parecia ingênua e bem intencionada à época, não se deu tanta importância ao fato — talvez até mesmo pelo seu uso comedido por parte do Poder Executivo federal. Até chegarmos, finalmente, a dezembro de 2014 e à sanção presidencial da referida lei.

Em razão da clara impossibilidade de cumprimento da meta fiscal para 2014, o que se pretendeu foi dar uma nova interpretação ao conceito de superávit primário. A meta fiscal passou a ser compensada na sua integralidade com os gastos do PAC e em desonerações tributárias, o que, na prática, significa dizer que não houve mais meta alguma de superávit primário para a União no exercício financeiro de 2014. Cumpre destacar que, em princípio, a não formação de superávit primário não traria consequências financeiras negativas no curto prazo – embora possa ter impactos extrafinanceiros, como no caso da avaliação do País pelas agências de risco.

Sustentava-se, em defesa ao mecanismo, que isso já foi feito no passado por algumas entidades federativas, e até mesmo pela própria União logo após a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A diferença sensível entre essas alterações e a que ocorreu recentemente é que aquelas visavam a adaptar numericamente a meta fiscal à realidade econômica do exercício financeiro em questão; a de agora a alterou conceitualmente para que, no fim, não houvesse mais o referencial da meta, e ela passasse a estar, automaticamente, cumprida com a inclusão de tais despesas. Em outras palavras: houve uma alteração nas regras do jogo no meio da partida.

E o Decreto 8.367/2014, por decorrência, surgiu como outra excrescência no ordenamento jurídico. Os decretos são atos normativos que podem ser revogados a qualquer momento pelo próprio Chefe do Poder Executivo — independentemente da aprovação ou não de uma lei. Condicionar a sua eficácia à aprovação do referido projeto de lei só denotou as segundas intenções de convencimento político que o permearam. Adicione-se um agravante de que, na LDO de 2014, houve o surgimento do chamado orçamento impositivo, figura jurídica que tentou dar maior poder às emendas parlamentares e blindá-las, ainda que parcialmente, dos famigerados decretos presidenciais de contingenciamento de início de ano. A barganha que foi feita com esses recursos supostamente garantidos aos parlamentares acabou por ignorar todo o funcionamento dessa ferramenta recém-incluída no nosso ordenamento financeiro.

Por fim, é importante destacar que a LRF, em seu artigo 4º, parágrafo 1º, determina que a LDO traga, no Anexo de Metas Fiscais, metas anuais de resultados, o que, em nenhum momento, obriga a União a registrar superávit primário. Alguns países da Europa, por conta da crise no continente, vêm registrando déficit primário há anos, com o comprometimento de compensar esse resultado no futuro.

Mais relevante que a base anual sobre a qual se verificam os resultados fiscais do governo, no contexto institucional europeu, é a redução do “viés deficitário” (deficit bias) verificado ao longo do tempo, isto é, a tendência de conduzir, continuamente, políticas fiscais insustentáveis que elevam o déficit e induzem a uma maior proporção de endividamento quando o crescimento econômico é reduzido. A governança fiscal da União Europeia é regida por um complexo de diretrizes que não se deixam reduzir as perspectivas de curto prazo. As políticas fiscais anticíclicas são acompanhadas de determinações sobre o aperfeiçoamento da gestão pública, sem as quais a tendência deficitária não pode ser propriamente contida. Um dos principais instrumentos para atingir esta finalidade é o planejamento de médio e longo prazo (Medium Term Budgetary Frameworks – MTBFs), que varia entre os Estados Membros quanto à sua forma, mas cuja função comum é servir de restrição à abordagem de curto prazo frequentemente adotada por alguns formuladores de política econômica.

Instrumentos de planejamento orçamentário de prazo mais longo já fazem parte há algum tempo da disciplina orçamentária brasileira, por força da Constituição e de normas gerais de Direito Financeiro, tais como a LRF. Um de seus objetivos — restringir a conduta imediatista das autoridades orçamentárias para que a racionalidade de médio e longo prazo faça parte da gestão de recursos públicos — é o que está agora em discussão, naquilo que talvez seja um dos grandes debates atuais do Direito Financeiro. Como afirmou José Maurício Conti em coluna aqui recentemente publicada, “a eficiência da administração pública depende de um planejamento dotado de segurança jurídica, bem elaborado e dotado de credibilidade, sem o que a gestão e o controle ficam seriamente comprometidos. (...) Acabar com elas [as metas previstas na LDO] é fazer desta função da LDO, cuja importância é crescente, letra morta.”[1]

O sentido da inclusão das metas fiscais na LDO, portanto, é promover uma associação forte entre os atos de previsão e execução das despesas com perspectivas consistentes sobre o seu impacto futuro. As metas sinalizam a direção a ser tomada — o que tem importância não apenas para a administração pública e seus atos internos de gestão e controle, mas também para toda a sociedade, em nome da qual os gastos públicos ocorrem. Portanto, qualquer crítica à LRF e aos seus fundamentos jurídicos será claramente enviesada sob o aspecto ideológico: afinal, ela apenas exige que exista racionalidade e transparência nas contas públicas.  Tudo o que se requer é que as metas não sejam vazias de sentido, mas que indiquem, com grau adequado de confiança, qual o destino das receitas e dos gastos públicos.

Diante de todo o exposto, deixamos a seguinte pergunta para o próximo ano: o que podemos esperar em 2015 da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, no que concerne ao cumprimento das metas fiscais traçadas?

[1] Cf. CONTI, José Mauricio. Acabar com a meta de superávit é irresponsabilidade fiscal. Consultor Jurídico. 18 nov. 2014. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2014-nov-18/contas-vista-acabar-meta-superavit-irresponsabilidade-fiscal>.

 é sócio do Queiroz Cavalcanti Advocacia, doutor em Direito pela Universidade de São Paulo e professor universitário

 é mestre em Direito Financeiro pela Universidade de São Paulo, pesquisador-visitante da Humboldt Universität, em Berlim.

Revista Consultor Jurídico, 27 de dezembro de 2014, 7h32

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