Equilíbrio orçamentário vai muito além da projeção financeira

É possível democracia sem equilíbrio nas contas públicas?

A partilha constitucional de tarefas e rendas, a análise dos limites financeiros impostos aos poderes constituídos, conformados pelos direitos individuais e sociais, e de como se dá a sua fruição concreta, tudo isso mostra a saúde democrática do Estado.

As normas sobre a confecção do orçamento; o teor do pacto federativo no seu equilíbrio entre competências administrativas e competências tributárias, ao lado da repartição vertical das receitas públicas, máxime em ambiente sócio-econômico heterogêneo; a análise do grau de justiça tributária e de equidade na distribuição do gasto público — é nesse feixe de dados que se vai perscrutar da centralização ou da desconcentração do Poder e de sua maior ou menor proximidade com o Povo dele titular e dele necessitado para a promoção do Bem Comum, que se demanda construir com liberdade, igualdade e respeito à dignidade humana.

O orçamento público, pensado como ferramenta de controle parlamentar sobre o Rei, contemporaneamente, é o ato legislativo mais importante votado nos Parlamentos democráticos; nele se encontra a concreção das políticas públicas; no orçamento realiza-se o princípio da distribuição equitativa do gasto público, simétrico ao princípio da capacidade contributiva: em suma, determina-se como se despenderão os recursos que ao Povo se requisitaram suprir ao Erário para a promoção do Bem Comum.

Pelo prisma econômico, o orçamento materializa decisões que ensejam ao Estado o comando da conjuntura, a redistribuição de renda e a execução de política anticíclica, bem como o combate à inflação. O gasto orientado a fomentar a demanda por produção, o volume de recursos destinados ao atendimento dos direitos sociais e o nível de investimento ou endividamento público, ou uma tributação agravada acompanhada de contenção austera de despesas, tudo isso são alternativas financeiras que o orçamento refletirá em suas rubricas, fazendo dele a pedra angular da direção da economia.

Superada, porém, a velha doutrina do simples caráter formal da lei do orçamento público[1], vem a se admitir o controle jurisdicional de legitimidade do orçamento (como na ADI 2.925), exatamente porque a lei orçamentária traz em cifras ou verbas um feixe de políticas públicas resultado de decisões fundamentais do Estado, traduzindo, pois, normas jurídicas de observância cogente (lei material, portanto). Subjacente à doutrina do orçamento como lei formal está a ideia de que o orçamento apenas traria autorizações de gasto (orçamento autorizativo) com a finalidade de ressalvar a responsabilidade da Administração quanto ao dispêndio público.

Na medida em que evoluiu o pensamento jurídico em direção ao caráter material da lei orçamentária, cogita-se da obrigatoriedade da execução de suas rubricas de despesa (orçamento impositivo). O dever de gastar certos créditos orçamentários, especialmente os relativos a investimentos (por definição advindos de uma política pública assumida pelo Estado, seja em sua Constituição, seja em suas leis) levou Martín Queralt e outros[2] a concluírem que a Administração não está apenas autorizada “senão vinculada a gastar em sua totalidade os créditos previstos para esses investimentos”. Aliás, aduz Orón Moratal[3], “se a Constituição supõe para os poderes públicos não só um limite, senão também uma vinculação positiva”, então, “impõe um poder/dever, que se manifestará igualmente na vertente dos gastos públicos para implementar as previsões constitucionais”. E não se olvide a lição de Giuliani Fonrouge[4], para quem o Executivo “não se pode apartar da sanção legislativa, porque tais rubricas podem corresponder a um plano econômico (…) e em tal caso deve executar-se”, sendo certo que, como leciona Bidart Campos[5], “deve-se ligar o orçamento às políticas públicas que o Estado programa em consonância com o modelo sócio-econômico da Constituição”, porque, com Horacio Corti[6], a “atividade orçamentária é como uma sombra, sempre presente e inevitável, de toda a atividade público-estatal”.

No direito pátrio, não por outra razão, Régis Ferndandes de Oliveira[7] ensina que o orçamento, além de permitir à Administração efetuar a cobrança da Receita Pública (especialmente dos tributos, cuja finalidade, insiste-se, é prover à Despesa[8] e, por ela, implementar as políticas públicas), faz nascer “a obrigação de perseguir as finalidades ou aplicar os recursos naqueles débitos que a previu”(…); “ao lado de ser lei, é o orçamento um plano de governo, mas que deve possuir previsões efetivas de ingressos públicos e previsões reais de despesas, equilibradas com aqueles”. Com propriedade, pois, anota Marcus Abraham[9] que a doutrina mais moderna e a jurisprudência brasileira recente vêm caminhando no sentido de “reconhecer ao orçamento público o seu conteúdo material e conferir a força normativa que lhe é inerente no Estado Democrático de Direito”.

Em momento grave das finanças públicas nacionais, exige-se uma releitura dos princípios orçamentários, especialmente a anualidade e o equilíbrio orçamentários.

O princípio da anualidade orçamentária decorre da ideia democrática de controle político periódico das finanças públicas, que, aliás, está em simetria com a prestação de contas, a verificação da boa, fiel, legítima, execução do orçamento. O princípio determina que a cada ano se discuta e aprove um novo orçamento (Constituição, artigo 165, inciso III); ao mesmo tempo, preconiza-se a auditoria anual das contas públicas (artigos 70 a 75 combinado com artigo 84, inciso XXIV), pois cabe ao Congresso Nacional julgar as contas do Chefe do Poder Executivo e à Câmara dos Deputados tomar-lhe as contas sempre que não as preste no prazo constitucional (artigo 49, inciso IX; artigo 51, inciso II).

Contemporaneamente, a anualidade orçamentária imbrica-se com o princípio do planejamento “determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” (artigo 174); neste contexto insere-se a exigência constitucional da elaboração também de um plano plurianual (artigo 165, inciso I e parágrafo 1º) que “estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”, o qual tem periodicidade quadrienal, correspondendo às metas do Chefe do Poder Executivo em função do respectivo mandato (artigo 35, parágrafo 2º, inciso I, do ADCT). Da mesma forma, requer a Carta Magna a edição anual de uma lei de diretrizes orçamentárias (artigo 165, inciso II combinado com artigo 35, parágrafo 2º, inciso II do ADCT), que “compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

O planejamento é juridicamente exigido para as políticas públicas do Estado, especialmente aquelas que envolvem “programas de duração continuada”, como são as referentes à saúde, à educação, à previdência social, renda mínima, transportes e infraestrutura de que tanto se ressentem a afirmação da soberania nacional e o desenvolvimento sócio-econômico do país. Assim, o princípio da anualidade orçamentária, não é apenas condicionante temporal da atividade financeira, mas se sobressai como uma determinação de cuidado com a coisa pública, em busca de legitimidade, transparência e responsabilidade.

É nestas circunstâncias que se alude ao princípio do gasto público equitativo. A repartição equitativa do gasto público encontra-se positivada em várias Constituições, como a espanhola, a portuguesa e a argentina. A Constituição brasileira conjuga o objetivo fundamental de construção de uma sociedade justa e solidária (artigo 3º) com a determinação de graduação da carga tributária consoante a capacidade econômica da cidadania (artigo 145, parabéns 1º). Ademais, prevê que a Administração Pública obedeça ao princípio da eficiência e da moralidade, entre outros (artigo 37).

Ora, orçamento supõe planejamento, que tem um aspecto retrospectivo de exame do desempenho passado da economia (seus indicadores e capacidade de produção de receita ao Estado) e outro prospectivo de avaliação das necessidades a serem atendidas pelos serviços públicos no exercício futuro; busca-se atender ao princípio do equilíbrio orçamentário, ultrapassada a visão clássica do equilíbrio meramente financeiro entre receitas e despesas, mas no sentido de equilíbrio moderno e contemporâneo, macroeconômico, que um saudável programa de incentivos à produção e ao consumo pode agregar ao esforço em prol do pleno emprego e do combate à recessão, sem descurar do controle da inflação, que em espiral ascendente pode significar a derrota do planejamento exigido pela Constituição.

Equilíbrio orçamentário é princípio que hoje vai muito além de uma preocupação aritmética ou projeções financeiras, significando a contenção do poder de tributar em coordenação com a capacidade contributiva da sociedade em busca de um gasto público responsável e saudável na medida em que catalisa, via orçamento, a carga tributária em favor do adequado financiamento de políticas públicas que retornem em serviços públicos de qualidade o sacrifício fiscal em prol do Bem Comum.

[1] Doutrina iniciada na Alemanha do séc. XIX com Paul Laband e já então criticada por autores como Myrbach-Reinfeld e Philippe Zorn (cf., do Autor, O desvio de finalidade das contribuições e o seu controle tributário e orçamentário no direito brasileiro, in Direito Tributário e Políticas Públicas, DOMINGUES, J. M. (coord.). São Paulo: MP Editora, 2007, p. 316-317; 321-332. Anota TIAGO DUARTE que “a distinção dogmática entre lei em sentido formal e lei em sentido material (…), depois de uma fase de maior euforia, mesmo em sistemas parlamentares, [terá] perdido a sua preponderância na actualidade legislativa e doutrinária” (A Lei por Detrás do Orçamento. Coimbra: Almedina, 2007, p. 298). No mesmo sentido, MARTÍNEZ LAGO, Miguel Ángel. Ley de Presupuestos e Constitución. Madrid: Trotta, 1998, p. 25, e MENÉNDEZ MORENO, Alejandro. Derecho Financiero y Tributario. 10ª ed., Lex Nova, Valladolid, 2009, p. 441-442.

[2] MARTÍN QUERALT, et al. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Madrid: Tecnos, 20ª ed., 2009, p. 714-715.

[3] La Configuración Constitucional del Gasto Público. Madrid: Tecnos, 1995, p. 50.

[4] Derecho Financiero. Buenos Aires: Depalma, 7ª ed., 2001, v. 1, p. 179-180.

[5] El Orden Socioeconômico en la Constitución. Buenos Aires: Ediar, 1999, p. 359-363.

[6] CORTI, Horacio G. Derecho Constitucional Presupuestario. 2ª ed. AbeledoPerrot, Buenos Aires: 2011, p. 759.

[7] Curso de Direito Financeiro. São Paulo: 2ª edição, Ed. Revista dos Tribunais, 2008, p. 319-320.

[8] Trata-se do princípio da destinação pública do tributo, consubstancial à jusfinanceira “correlação entre gasto público e contribuição do indivíduo” que flui da Magna Charta britânica até as Constituições contemporâneas e à qual se aludirá no capítulo 4.1 infra.

[9] Curso de Direito Financeiro Brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 222-223.