Lei de Improbidade tornou gestores mais competentes, afirma ministro do STJ

As quase 44 mil ações de improbidade administrativa ajuizadas até 2011 pelo Ministério Público, segundo números do Conselho Nacional da Justiça, não são um obstáculo para a gestão pública, mas estimularam resultados benéficos. A avaliação é do ministro Mauro Campbell Marques (foto), do Superior Tribunal de Justiça. Segundo ele, a Lei 8.429/1992, que enquadrou práticas de mau uso de dinheiro público e impôs sanções tanto a agentes públicos quanto a empresas e pessoas físicas envolvidas com tudo o que possa parecer desperdício, na verdade, profissionalizou a gestão. “Ela se tornou mais competente”, diz.

Embora o CNJ contabilize cerca de 15 mil condenações por improbidade em todo o país, a interpretação da lei gera dúvidas dentro do próprio Judiciário. Por isso, Campbell Marques foi chamado pelo ministro Humberto Martins, corregedor-geral da Justiça Federal e responsável pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, para organizar o seminário “Improbidade Administrativa e Desafios para a Gestão do Estado Brasileiro”, que acontece entre os dias 21 e 22 de agosto, no auditório do Conselho da Justiça Federal, em Brasília. O evento, voltado a juízes e profissionais que atuam na área, terá como palestrantes ministros do Supremo Tribunal Federal e do STJ e autoridades no assunto. Já se inscreveram 391 pessoas.

“O título do seminário inclui ‘desafios para a gestão’, o que mostra que a Lei de Improbidade é vista como um catalisador da transposição do gestor aventureiro para um verdadeiro administrador”, afirma Marques. “Com 20 anos de existência, a lei amoldou esse gestor, que deixou de ser um improvisador.”

O ministro reconhece o temor causado pela falta de informação sobre a Lei de Improbidade. “Em geral, a queixa do jurisdicionado é sobre a extensão do controle da norma, já que uma gama de grandes profissionais se afastaram da gestão pública, temerosos de que fossem lançados à condição de investigados”, reconhece. Por isso, sua preocupação é tornar o seminário um fórum de contrapontos. “Nem o juiz deve partir do pressuposto de que todos são improbos, nem o Ministério Público deve ter visão preconcebida”, diz, com a experiência de quem já passou por ambas as carreiras.

Em sua opinião, não foram só os gestores que aprenderam com a lei. Magistrados, advogados e membros do MP também. “Antigamente, para se evitar erros, todas as ações enquadravam as condutas nos artigos 9, 10 e 11 [vantagem patrimonial indevida, lesão ao erário e atentado aos princípios da Administração Pública], mais ou menos como se faz em relação aos crimes contra a honra:  tudo é classificado como calúnia, injúria e difamação, como se não houvesse diferença entre eles”, conta o ministro. “Chegávamos ao ponto de estabelecer que a responsabilidade era objetiva, inclusive em relação ao artigo 11, que exige comprovação do dolo, o que prova que não são só os administradores que não sabiam aplicá-la”. Hoje, relata, os juízes passaram a adotar outra posição, se afastando do preconceito de que todo o que é denunciado é culpado.

Como ministro do STJ, Marques não adentra nas provas dos processos de improbidade que lhe chegam às mãos na corte, mas, quando acha necessário, requalifica a conduta apontada caso a considere concontroversa no acórdão originário. Nem por isso ele é insensível a questões como o nível de conhecimento de gestores de cidades pequenas ou o quanto esses administradores podem ser mal assessorados em relação a questões básicas, como de contabilidade. “Sopeso esse argumento, de que em determinado estado ou município o gestor não tem acesso à informação ou a bons profissionais para ajudá-lo. Mas sei também que já há associações de entes públicos que fornecem técnicos a quem deles precise”, diz. Segundo ele, o juiz deve ter sempre à mão o princípio da razoabilidade e “não desconhecer como funciona a gestão”.

O peso das punições é outro ponto que vem sendo abordado com mais critério com o passar do tempo. “O ministro Castro Meira (foto) inaugurou a possibilidade de se rever a dosimetria nas condenações por improbidade”, conta. “A margem de manobra é mais restrita, já que, para analisar esses casos, precisamos suplantar a Súmula 7 [que proíbe o reexame de fatos e provas], mas é preciso corrigir desproporções.”

Marques lembra de debates emblemáticos que foram travados na corte a esse respeito. Dentre eles, cita caso que chegou ao STJ depois de o tribunal de origem condenar a multa contas aprovadas pelo tribunal de contas local, com acusações derrubadas pela defesa e sem prova de lesão ao erário. “Mesmo assim, o tribunal achou que ainda havia algo errado por trás e enquadrou a prática no artigo 11 da Lei de Improbidade, para não passar ‘batido’”, conta. “Votei por retirar a multa, porque o magistrado não pode, ao seu alvedrio, usar o artigo 11 para resolver uma investigação falha ou inacabada, tampouco deixar de avaliar o elemento subjetivo. É preciso ter prova do dolo até mesmo em subcontratações feitas em contratos que dispensaram a licitação.”

Outro assunto que deve gerar debates no seminário é a contratação, sem licitação, de escritórios de advocacia. O tema será debatido no dia 22 de agosto, às 10h45, pelo ministro Sérgio Kukina (foto), do STJ, e pelo advogado e professor Marçal Justen, em mesa presidida pelo desembargador Reynaldo Fonseca, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

De acordo com Campbell Marques, julgar esses casos é um desafio para o STJ. “O tempo para julgarmos é curto, já que a prestação dos serviços não costuma ser perene. E não podemos descer aos fatos, a não ser em condições excepcionalíssimas”, diz. Mas, segundo ele, a ação do Judiciário já inibiu práticas disseminadas como a venda a prefeituras de teses jurídicas milagreiras para aumentar a arrecadação.

O seminário é promovido pelo Centro de Estudos Judiciários, em parceria com a Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (Enfam), com apoio da Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe) e patrocínio da Caixa Econômica Federal.

Veja o programa:

21 de agosto

18h30 – Credenciamento

19h às 19h30 – Abertura
FELIX FISCHER – Ministro Presidente do Superior Tribunal de Justiça e do Conselho da Justiça Federal
HUMBERTO MARTINS – Ministro Corregedor-Geral da Justiça Federal e Diretor do Centro de Estudos Judiciários
MAURO CAMPBELL MARQUES – Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Coordenador Científico

19h30 – Conferência de Abertura

19h30 às 19h40 – Presidente de Mesa: HUMBERTO MARTINS – Ministro Corregedor-Geral da Justiça Federal e Diretor do Centro de Estudos Judiciários

Tema: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E AGENTES POLÍTICOS

19h40 às 20h30 – Conferencista: TEORI ZAVASCKI – Ministro do Supremo Tribunal Federal

20h30 – Encerramento

22 de agosto

9h – 1º Painel
9h às 9h10 – Presidente de Mesa: ROGÉRIO FAVRETO – Desembargador do Tribunal Regional Federal da 4ª Região

Tema: ATO DE IMPROBIDADE VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: LIMITES E REQUISITOS
Painelistas:
9h10 às 9h50 – NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO – Ministro do Superior Tribunal de Justiça
9h50 às 10h30 – ODETE MEDAUAR – Professora Titular Aposentada da Universidade de São Paulo

10h30 – Intervalo

10h45 – 2º Painel
10h45 às 10h55 – Presidente de Mesa: REYNALDO FONSECA – Desembargador do Tribunal Regional Federal da 1ª Região

Tema: A DISPENSA DE LICITAÇÃO E A CONTRATAÇÃO DE ADVOGADOS PELO PODER PÚBLICO: LEGALIDADE X ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Painelistas:
10h45 às 10h55 – SÉRGIO KUKINA – Ministro do Superior Tribunal de Justiça
11h35 às 12h15 – MARÇAL JUSTEN – Mestre e Doutor em Direito Público pela PUC-SP

12h15 Intervalo para almoço

14h30 – 3º Painel
14h30 às 14h40 – Presidente de Mesa: FERNANDO QUADROS – Desembargador do Tribunal Regional Federal da 4ª Região

Tema: PERSECUÇÃO PENAL E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: RELAÇÃO E EFEITOS
Painelistas:
14h40 às 15h20 – MARCELO NAVARRO – Desembargador do Tribunal Regional Federal da 5ª Região
15h20 às 16h – JOSÉ PAULO BALTAZAR JUNIOR – Juiz Federal Titular da 1ª Vara Criminal de Porto Alegre – Seção Judiciária do Rio Grande do Sul

16h Intervalo

16h15 – 4º Painel
16h15 às 16h25 – Presidente de Mesa: FÁBIO PRIETO – Desembargador Presidente do Tribunal Regional Federal da 3ª Região

Tema Geral: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A EXISTÊNCIA DE AUTONOMIA CONSTITUCIONAL
Painelistas:
16h25 às 17h05 – GILBERTO BERCOVICI – Professor Titular de Direito Econômico e Economia Política da Universidade de São Paulo
17h05 às 17h45 – LENIO LUIZ STRECK – Procurador de Justiça Aposentado do Ministério Público do Rio Grande do Sul

17h45 – Conferência de Encerramento
17h45 às 18h – Presidente de Mesa: MAURO CAMPBELL MARQUES – Ministro do Superior Tribunal de Justiça

Tema: ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E SUAS IMPLICAÇÕES NOS AFASTAMENTOS DE DETENTORES DE MANDATO ELETIVO
18h às 18h50 – Conferencista: JOSÉ ANTONIO DIAS TOFFOLI – Ministro do Supremo Tribunal Federal

19h – Encerramento