Transparência é capaz de garantir autonomia para gestor

Artigo produzido no âmbito das pesquisas desenvolvidas no NEF/Direito GV. As opiniões emitidas são de responsabilidade exclusiva de seus autores.

No dia 18 de outubro de 2013, ocorrerá a terceira reunião do Conselho Social de Transparência Tributária/Núcleo de Estudos Fiscais da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas, formado por advogados, servidores públicos, professores e pesquisadores da FGV.

O encontro estará focado em uma questão bastante específica: pretende-se discutir como a transparência fiscal pode ser capaz de blindar gestores da Administração Fiscal de pressões advindas de governos ou de grupos privilegiados econômica e politicamente.

Trata-se de compreender que a transparência é um instrumento hábil a garantir um diálogo aberto entre gestores e múltiplos atores sociais e, desse modo, carrega o potencial de legitimar instituições e resguardar processos de tomada de decisão contra demandas setoriais. Eis o caminho para superar imediatismos e viabilizar a realização de políticas públicas de médio e longo prazo.

De fato, esta é uma questão crucial para a Administração Tributária brasileira. Entrevistas feitas pelo NEF, em 2010 e 2011[1], com funcionários e ex-funcionários da Receita Federal do Brasil, evidenciaram que governos reiteradamente exercem pressão para que haja, a qualquer custo, o cumprimento de metas de arrecadação cada vez maiores.

Isto gera ações debilmente planejadas, aptas a aumentar a arrecadação em curto prazo, mas que produzem efeitos prejudiciais em um lapso temporal mais estendido. O excesso do contencioso judicial e administrativo, as recorrentes anistias fiscais e, segundo contribuintes entrevistados, as frequentes mudanças em critérios de interpretação de normas tributárias são alguns dos efeitos colaterais da pressão em gestores por objetivos imediatistas.

Com o final da pesquisa, em 2011, o NEF elaborou um diagnóstico que refletia tensões entre pretensões exclusivamente arrecadatórias (política imediatista de governo) e forças internas e externas à RFB que exigiam a realização de um projeto de arrecadação bem planejado, eficiente e legítimo. Colocou-se o seguinte dilema: como fortalecer atores públicos e privados cujos interesses estão voltados ao incremento de políticas fiscais de Estado (e não de governo)?

O estudo do caso australiano permitiu aos pesquisadores do NEF enxergar como a transparência fiscal pode, na prática, tornar-se um fator chave para a realização desta tarefa.

As reformas na Administração Fiscal australiana tiveram início em 1996. Foi constituído o Cash Economy Task Force, ao qual foi atribuída a missão de coordenar encontros com grupos de diversos setores econômicos e, a partir daí, elaborar diagnósticos sobre desafios fiscais, assim como propostas de mudanças. O Task Force elaborava relatórios públicos, os quais embasavam compromissos da Australian Taxation Office (ATO) — a principal agência de arrecadação do governo australiano — para o cumprimento de metas específicas em um prazo determinado[2].

O forte envolvimento social e a transparência garantiram que os gestores da ATO não perdessem o rumo: o compromisso público com ações claras e específicas estabelecido com atores sociais cujas demandas estavam alinhadas com interesse público assegurou que a força destes últimos fosse maior do que pressões exercidas por grupos privilegiados.

O trabalho da Task Force, em conjunto com a ATO, resultou na implementação de um novo e bem sucedido modelo regulatório na Austrália. Ainda na década de 2000, foi criado um órgão consultivo denominado Board of Taxation, cuja principal atribuição era garantir que processos de tomada de decisão referentes ao aperfeiçoamento do desenho do sistema tributário e à efetivação de normas continuassem participativos e sensíveis às peculiaridades dos contribuintes afetados[3].

Um exemplo pode ilustrar como esta tarefa era executada. Em 2009, foi solicitado que o Board of Taxation avaliasse a efetividade de novas normas que estabelecem que empresas que participam de um único grupo econômico devem ser tratadas como uma única entidade para efeitos de tributação (Single Entity Rule). O órgão, então, buscou verificar a clareza das normas e, do mesmo modo, os seus efeitos sociais; para tanto, elaborou as seguintes perguntas para atores-chave: (i.) a legislação realizou o que se pretendia em termos de política governamental, tendo em conta a administração de custos mensuráveis? (ii.) a legislação está expressa de modo claro, simples e compreensível? (iii.) o texto da lei exclui consequências não intencionais de natureza substantiva? (iv.) a legislação leva em conta as circunstâncias reais dos contribuintes e práticas comerciais? (v.) a legislação é consistente com outras normas tributárias? (vi.) a legislação fornece certeza às relações?[4]

Diante desse relato de sucesso, os conselheiros do Constat estão convencidos de que apostar na transparência e em formas de regulação em rede é o melhor caminho para fortalecer a Administração Tributária e blindar seus agentes contra pressões setoriais. De acordo com eles, atualmente, o principal obstáculo a ser vencido no Brasil é o excesso de sigilo fiscal. Assim, o Constat pretende estimular uma discussão pública dirigida a circunscrever o sigilo a casos de exceção.

Os conselheiros entendem que se fosse possível divulgar, por exemplo, qual a exata carga tributária dos maiores contribuintes brasileiros, seria fácil expor a toda a sociedade em que circunstancias são concedidos determinados benefícios fiscais. Assim, poderia ser assegurado apoio social à Administração Tributária que proibisse renúncias fiscais prejudiciais ao interesse público, imunizando-a contra a força de pactos realizados entre governos estaduais e grandes empresas.

[1] Cf. A relatório sobre a pesquisa está disponível no site do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF): http://www.nucleodeestudosfiscais.com.br

[2] Cf. AUSTRALIA. Australian Taxation Office (ATO) : www.ato.gov.au.

[3] Cf. AUSTRALIA. Board of Taxation: http://www.taxboard.gov.au.

[4] AUSTRALIA. Board of Taxation. Post‑implementation review into certain aspects of the consolidation regime – Discussion Paper. Disponível em: http://www.taxboard.gov.au/content/reviews_and_consultations/aspects_of_te_consolidation_regime/discussion_paper/consolidation_regime_discussion_paper.pdf