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Processo eleitoral

Lei Ficha Limpa é compatível com a Constituição

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Os votos vencidos na Ação Direta de Inconstitucionalidade 354 passaram mais tarde a vencedores, formando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para afirmar que a lei não casuística, respeitadora da isonomia da competição eleitoral, poderia ter eficácia imediata para as eleições do pleito.

Esse entendimento foi consolidado e manejado na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3345 e Ação Direta de Inconstitucionalidade 3365, julgadas em 2005, oportunidade em que o Supremo Tribunal reconheceu legítima parte de resolução do Tribunal Superior Eleitoral que estipulava o número de vereadores segundo população do município nos termos do precedente firmado pela Corte no julgamento do RE 197.917 (Caso Mira Estrela), que, dentre outros argumentos, fundamentou a decisão com base na teoria da transcendência dos motivos determinantes desta decisão, considerando que a resolução do Tribunal Superior Eleitoral somente explicitou a norma do artigo 29, IV, da Constituição, nos termos fixado pelo Supremo Tribunal Federal. Ali ficou assentado também que a parte impugnada da resolução não dispensava tratamento casuístico à matéria, que comprometesse a isonomia e igualdade de condições da disputa eleitoral[17].

O termo “processo eleitoral”, para fins de interpretação do artigo 16 da Constituição, segundo os precedentes do Supremo Tribunal Federal, apontavam ora o entendimento estrito de natureza formal para designar as normas procedimentais e o período temporal que se iniciava com as convenções partidárias e finalizava com a diplomação, ora importava em análise substancial e consequencialista da lei impugnada, que seria submetida a uma averiguação quanto à preservação da igualdade de participação dos partidos e candidatos, da manutenção do equilíbrio competitivo da disputa, não podendo ela apresentar propósito casuístico[18].

Entendimento esse utilizado à unanimidade[19] da Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.741, relator ministro Ricardo Lewandowski, quando se questionou, em face do artigo 16 da Constituição, a eficácia da Lei 11.300/2006, a chamada “Minirreforma Eleitoral”, publicada em 11 de maio de 2006, pouco antes das convenções partidárias para as eleições gerais, dispondo sobre propaganda, financiamento e prestação de contas das campanhas eleitorais. A decisão sintetizada em ementa da seguinte forma:

Ementa: (...) I — Inocorrência de rompimento da igualdade de participação dos partidos políticos e dos respectivos candidatos no processo eleitoral. II — Legislação que não introduz deformação de modo a afetar a normalidade das eleições. III — Dispositivos que não constituem fator de perturbação do pleito. IV — Inexistência de alteração motivada por propósito casuístico. V — Inaplicabilidade do postulado da anterioridade da lei eleitoral. (...)

A partir desses precedentes, questionou-se no Tribunal Superior Eleitoral agora a eficácia imediata da Lei da Ficha Limpa. Respondendo à Consulta 112.026, de 2010, formulada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o Tribunal apreciou a questão sob prisma semelhante, para considerar o novo diploma eficaz já para as eleições de 2010, não tendo enxergado qualquer propósito casuístico no diploma. Pelo contrário, a Lei da Ficha Limpa surgia para sanar e deputar o processo eleitoral e para proteger a coletividade.

Cinco ministros do Supremo Tribunal, ao apreciar o recurso de Roriz e Barbalho, acompanharam o entendimento do Tribunal Superior Eleitoral. Além disso, firmaram o entendimento de que não havia ofensa ao ato jurídico perfeito ou ao princípio da irretroatividade da lei, haja vista estarem preservados os efeitos da renúncia ao mandato, que levou cada qual a deixar o cargo, prejudicando os pedidos de abertura de processo ético-disciplinar protocolizados à época, e a natureza de regime jurídico do sistema de inelegibilidades.

Tratar-se-ia de condição a ser aferida ao tempo do pedido de registro de candidatura, cabendo a verificação da situação jurídica de elegibilidade do cidadão. Afirmara o ministro Dias Toffoli, que “(...) não há direito adquirido a regime jurídico de condições de elegibilidade, muito menos se pode falar em ato jurídico perfeito de renúncia, capaz de gerar direito ao registro de candidatura por efeito de pedido de renúncia.” (voto do ministro)

Entretanto, o ministro Dias Toffoli abriu a divergência para afirmar a necessidade de observar o artigo 16 da Constituição, assentando que as alterações verificadas no campo da disputa eleitoral afetavam a “quebra da previsibilidade das condições subjetivo-políticas dos candidatos” (artigo 16, Constituição Federal).

Já os ministros Gilmar Mendes, Marco Aurélio, Celso de Mello e Cezar Peluso entendiam, assim como o ministro Dias Toffoli, o dever de observância da anualidade da lei eleitoral pelas mesmas ou semelhantes razões.

De modo geral, consideravam inconstitucional também a aplicação da Lei da Ficha Limpa a fatos passados, sobretudo pelo caráter sancionador da causa de inelegibilidade por renúncia ao mandato. Nesse caso, defendeu-se que haveria de distinguir as causas de inelegibilidade inatas (impedimento do cônjuge, e.g.) daquelas cominadas, como o caso da renúncia ao mandato. Aquelas não teriam conteúdo sancionador, razão pela qual se consideraria a situação jurídica do cidadão no momento do registro, enquanto as causas de inelegibilidades cominadas revestir-se-iam em castigo por cometimento de ato reprovável. Enquanto sanção, as novas causas de inelegibilidade só poderiam afetar candidatos que renunciassem ao mandato após a publicação da lei. O ministro Celso de Mello indicava acolher também a inconstitucionalidade da causa de inelegibilidade por renúncia ao mandato, para quem um ato lícito não haveria de ser condenável[20].

Vale dizer, em suma, que se tratava de preservar a segurança jurídica e as expectativas de direito até então não proibidas, além de inibir a retroatividade inconstitucional da lei. Portanto, para quatro ministros vencidos somente no critério de desempate ao julgar o recurso de Jader Barbalho[21], haveria de se observar o artigo 16 da Constituição (compondo o empate neste fundamento o ministro Dias Toffoli), a irretroatividade da lei sancionadora e, eventualmente, a falta de razoabilidade e proporcionalidade da causa de inelegibilidade[22]. Os ministros que desproviam os recursos acolheram a lei como normas salutares de aperfeiçoamento, cuja relevância para o processo político foi destacada.

A inelegibilidade por renúncia ao mandato e a anualidade da Lei Eleitoral

Três foram os principais pontos de divergência sobre a constitucionalidade da Lei da Ficha Limpa que se passa a analisar: (a) a incidência da anualidade da lei eleitoral do artigo 16 da Constituição; (b) a possibilidade de a Lei da Ficha Limpa atingir os atos de renúncia anteriores à sua publicação para imputar nova causa de inelegibilidade; e (c) a constitucionalidade do artigo 1º, I, “k”, trazido pela Lei Complementar 135/2010, ante o princípio da proporcionalidade e razoabilidade.

(a) Quanto à aplicabilidade do artigo 16 da Constituição, sustentou-se em favor da aplicabilidade imediata da lei a excepcionalidade do fenômeno da publicação da Lei Ficha Limpa, que chega ao mundo jurídico e político por meio de grande mobilização social de combate à corrupção, constituindo momento histórico singular que viria suprir a omissão legislativa de 17 anos da regulamentação do novo texto do artigo 14, parágrafo 9º, da Constituição, do mesma forma como foi considerada imediatamente eficaz pelo Tribunal Superior Eleitoral a Lei Complementar 64/1990. Haveria o Judiciário, em ambas as situação, que privilegiar a eficácia do critério da vida pregressa e do princípio da moralidade para o exercício ao mandato, normas de estatura Constitucional (artigo 14, parágrafo 9º). Ademais, a Lei da Ficha Limpa, pelo seu próprio conteúdo moralizador, não traria desigualdade à disputa eleitoral nem teria propósito casuístico, mas apuraria conhecidos vícios de legalidade, criminalidade e legitimidade da política partidária, aplicando aqui o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3741, que permitia relativizar o artigo 16 da Constituição apreciando-se a validade da lei quanto à preservação da isonomia do pleito e a vedação de propósito casuístico.

Luís Raul Andrade é advogado e mestrando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP)

Revista Consultor Jurídico, 23 de março de 2011, 10h16

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