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Agências reguladoras

Audiências públicas não podem ser mera formalidade

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Consultas e audiências públicas são instrumentos de participação popular nas decisões do Poder Público. Uma hipótese conhecida de utilização desses instrumentos é no procedimento de edição de normas por agências reguladoras independentes.

As audiências públicas consistem em sessões abertas ao público, com data e hora marcada, nas quais são esclarecidos e discutidos temas referentes à norma que se pretende editar. Já as consultas públicas envolvem a divulgação da minuta de norma que se pretende editar para que os interessados possam, formalmente por escrito e por um período determinado, apresentar manifestações, opiniões e críticas. A audiência pública, enfim, é uma forma de consulta, só que pautada pela oralidade.

A participação dos interessados no procedimento administrativo de elaboração de atos normativos produz uma série de benefícios, tanto para a Administração Pública, quanto para a sociedade como um todo, a exemplo (i) da ampliação das fontes de subsídios para a tomada de decisões (o que permite que estas sejam mais eficientes, imparciais, transparentes, econômicas, etc); (ii) do aumento da aceitabilidade da decisão administrativa (e, por conseguinte, a diminuição dos conflitos entre a Administração e o administrado); e (iii) da potencialização do controle exercido pelo Poder Judiciário, uma vez que os procedimentos participativos permitem ao julgador melhor avaliar a razoabilidade e proporcionalidade da decisão diante das opções e críticas apresentadas pelos administrados.

O direito à participação, sobretudo na edição de normas de agências reguladoras, trata-se de um verdadeiro princípio constitucional. Isso significa que, seja do ponto de vista do princípio da dignidade da pessoa humana, do direito à liberdade e à ampla defesa, ou mesmo do princípio do Estado Democrático de Direito, seja em virtude da vinculação da ação administrativa à máxima realização dos princípios da moralidade, eficiência, economicidade, transparência, ou, ainda, pela necessidade de compensar o déficit de legitimidade democrática das agências, a obrigatoriedade da realização dos mecanismos de participação existe independentemente de previsão expressa em lei.

Uma dificuldade que tem sido verificada na prática diz respeito ao grau de comprometimento das agências com a criação de um verdadeiro diálogo com a sociedade através desses procedimentos. Muitas vezes as audiências e consultas públicas são tratadas como meras formalidades – entraves burocráticos que em nada afetam a decisão da agência de publicar o ato normativo posto sob consulta da forma como inicialmente redigido. Em outras palavras, nem sempre a agência está disposta a dialogar com a sociedade, mas simplesmente cumpre uma formalidade exigida para a consecução dos seus objetivos.

Não obstante a participação dos administrados não vincule a decisão da Administração, a recusa das contribuições feitas pelos administrados deve sempre se dar de forma justificada. Esse dever de justificação é uma verdadeira condição para que o modelo participativo se torne eficiente e para que a participação atinja à sua finalidade: legitimação e aperfeiçoamento da regulação.

Não basta, portanto, mera compilação de manifestações ou relatório contendo os temas abordados. Se não se impuser às agências o dever de responder a todas contribuições trazidas pela sociedade, os mecanismos de participação não prestarão para nada além de aumentar os custos e o tempo despendido com esse processo, em violação a todos os princípios constitucionais já mencionados.

O Poder Judiciário tem um importante papel nesse contexto, através do controle dos motivos do acolhimento ou rejeição das contribuições dos administrados, da fundamentação das decisões das agências e da efetiva demonstração das vantagens da regulação face às suas desvantagens e às críticas e alternativas apresentadas pela sociedade.

Carolina Barros Fidalgo é advogada, mestranda em Direito Público pela UERJ.

Revista Consultor Jurídico, 4 de março de 2011, 13h14

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