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Direito Regulatório

Impacto Regulatório: um obscuro objeto de desejo

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Em tempos de Copa do Mundo e de Olimpíadas, há um instrumento útil, porém desconhecido pela maioria dos operadores do Direito, capaz de incrementar a segurança jurídica dos negócios no Brasil. O governo federal espera que, até o final do ano, ele esteja implementado. Há até programa governamental, o PRO-REG, cujo foco tem sido nele. E o Ipea, instituto de pesquisa vinculado ao governo, está, nesse exato momento, oferecendo bolsa a pesquisadores do tema. Trata-se da Análise de Impacto Regulatório (AIR).

Desconhecido ma non troppo. O tema é debatido entre economistas, sociólogos, advogados de Direito Regulatório. Só que o assunto ainda não se popularizou em nossa comunidade jurídica na medida da importância. O propósito do artigo é apresentar a idéia e traduzi-la ao operador não-especialista. Pois bem: a primeira questão é definir o que a Análise de Impacto Regulatório é, ou, pelo menos, o que ela virá a ser no Brasil, já que a denominação é, na experiência internacional, um saco de muitos gatos. Os textos que tratam do assunto citam, como referência, os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD), pioneiros na adoção da AIR. Na definição dos manuais da OECD, Análise de Impacto Regulatório é “ferramenta para examinar e medir custos, benefícios e efeitos prováveis de regulação nova ou existente”. De modo simples: é estudo, preliminar ou posterior à adoção de política regulatória, que indica efeitos esperados, possíveis riscos e prováveis benefícios.

 

A Análise de Impacto Regulatório busca identificar a qualidade da regulação. Para tanto, há vários passos: coletar dados (e, antes, qualificar o que será considerado “dado”); estabelecer procedimentos de análise e critérios de valoração; avaliar as ações públicas. Cada etapa se abre numa série de discussões - se os critérios de avaliação são adequados; se as conseqüências estão projetadas de modo abrangente (não apenas as conseqüências sociais ou o desenvolvimento econômico; não só o risco ambiental ou a preservação da concorrência etc.). Característica da Análise de Impacto Regulatório é sua abertura à participação: regulados, consumidores e reguladores devem produzir e trocar o máximo de informações, de modo que o resultado da AIR seja percebido como factual, e, antes disso, legítimo.

Há óbvias vantagens na adoção da AIR. A primeira: se bem feita, serve para incrementar a adesão do mercado à política regulatória, o que significa redução de contestações administrativas e judiciais. Além disso, há o incremento da credibilidade do regulador. Há também os benefícios de se adotar algum grau de planejamento na ação pública — coisa excelente num país que sempre caminhou de improviso em improviso. Por outro lado, há riscos: o primeiro deles é que seja malfeita, e aí se dará poderes ao erro. Há ainda o risco de se contribuir para a burocratização — há propostas legislativas de AIR que falam na criação de agências ou de órgãos públicos responsáveis pela qualidade da regulação, o que pode ser bom ou ruim. E, o mais óbvio deles, o de que as AIRs sejam contaminadas e simplesmente não sejam para valer.

Se a Análise de Impacto Regulatório já fosse uma realidade no Brasil, a ANVISA, antes de simplesmente impor uma obrigação à iniciativa privada — aliás, opção das mais fáceis ao Poder Público seria obrigada a demonstrar quais seriam os efetivos benefícios práticos advindos da pretendida etiquetagem dos produtos gordurosos ou com sal. O mesmo raciocínio vale para todas as alterações de marcos regulatórios em curso: do petróleo à mineração, passando pelo novo modelo de gestão de aeroportos, Estado e sociedade brasileira só teriam a ganhar se todas essas revisões normativas fossem precedidas de dados claros e objetivos, análises abrangentes de custo-benefício e discussões públicas sérias - e levadas a sério - a respeito das vantagens e desvantagens das mudanças. Ganharíamos todos, especialmente em efetividade e na redução da litigiosidade, em muito atribuída à ausência de um verdadeiro diálogo entre reguladores e regulados. Para que o Estado cumpra o seu papel, não basta regular por regular, mas regular com objetivos claros, democraticamente debatidos e respaldados em análises confiáveis e em dados concretos.

Em termos de dogmática jurídica, estamos maduros para as AIRs. Na atual seara do Direito Público brasileiro, em que se fala numa “virada pragmatista”, e no qual discussões a respeito de conseqüências e aptidões institucionais tomam o lugar de debates sobre naturezas jurídicas e outros pastéis de vento, as Análises de Impacto Regulatório podem ser hábil meio para que argumentos práticos sejam “impregnados” pelo Direito. Já com o que temos hoje é possível identificar o cálculo de custo-benefício, procedimento metodológico padrão das AIRs, dentro da terceira máxima do princípio jurídico da proporcionalidade — a proporcionalidade estrita. Outra possível base jurídica das AIRs é como eficácia positiva do princípio da eficiência administrativa (art. 37 da Constituição). Mesmo assim, é bom que haja previsão legal a respeito das AIRS como condição de validade da regulação. Num país em que, como dizia Seabra Fagundes, é preciso dizer tudo tin-tin por tin-tin senão não se cumpre, não convém correr riscos.

Apesar de referências legais esparsas, para não falar na atuação da Casa Civil do governo federal e de alguns órgãos e entidades públicas federais, o tema, por discutido na teoria da administração e na economia, ainda é juridicamente incipiente. A AIR, como assunto e como prática de Direito Público, ainda não pegou. Mas esse é seu ano. É chegada sua hora e sua vez.

José Vicente Santos de Mendonça Doutor em Direito Público pela Uerj e professor de Direito Regulatório do mestrado e do doutorado da Universidade Gama Filho (RJ).

Revista Consultor Jurídico, 14 de setembro de 2010, 18h30

Comentários de leitores

1 comentário

Expectativas

Mário Lemanski Filho (Estudante de Direito)

Já está na hora de a Administração Pública brasileira ser verdadeiramente eficiente. De mudar o paradigma histórico da ineficiência. Isso se faz com planejamento e interdisciplinariedade.
Nessa linha, a ideia da AIR, se bem feita, parece se enquadrar muito bem ao que precisamos.
Mas como tudo no país, deve ser observado de perto, para não cair em desuso ou ser mais um passo burocrático, gerando ineficiência.

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