O ano foi de novidades e emoções no Direito Eleitoral

 Este texto sobre Direito Eleitoral faz parte da Retrospectiva 2010, série de artigos sobre os principais fatos nas diferentes áreas do Direito e esferas da Justiça ocorridos no ano que termina. 

Quem gosta de Direito Eleitoral, mas não abre mão de fortes emoções, há de concordar: 2010 foi um ano daqueles. De janeiro a dezembro as novidades fizeram revezamento, mantendo a pauta de debates repleta de temas. No instante em que este texto é encerrado, nada indica que tenham chegado ao fim as sucessivas mudanças que este exercício trouxe.

A abundância de notícias e a escassez de espaço impôs que a síntese do ano fosse limitada a um punhado de notas. A difícil seleção pautou-se pelo critério da transcendência dos efeitos para os exercícios seguintes. Assim, registra-se abaixo: a) a campanha presidencial; b) a lei dos fichas-limpas; c) os trabalhos de elaboração de um anteprojeto para um novo Código Eleitoral. Ao final, aponta-se d) uma série de outros fatos que complementam esta Retrospectiva.

A campanha presidencial
Apesar das diversas candidaturas presidenciais, já com as desincompatibilizações obrigatórias, ocorridas no final de março, dois contendores se destacaram: Dilma Roussef e José Serra. Depois, juntou-se a eles Marina Silva. Com os três no centro do palco, viveu o Brasil uma campanha presidencial em que a propaganda, as pesquisas eleitorais e o papel da presidência da República no apoio de sua candidata preferida foram muito discutidos.

Quanto às propagandas, o Tribunal Superior Eleitoral teve de interceder em diversas oportunidades. Concedeu direitos de resposta, inclusive na imprensa escrita[1]. Passou a não reconhecer tal direito em relação a terceiros, não-candidatos[2]. Determinou que se procedesse em relação a postagens no Twitter[3].

Não só. O TSE entendeu, também, que os blogs devem retirar do ar material publicado[4] que possa caracterizar propaganda indevida, e, portanto, desigualdade entre candidatos. Ordenou que o YouTube se submetesse a igual disciplina[5]. Multou os responsáveis por postagens que caracterizavam campanha eleitoral em sites governamentais[6]. A internet, por muitos considerada um território livre, foi absorvida como terreno sujeito à atuação judicial e talvez essa seja a principal novidade do ciclo eleitoral deste ano. Liberdade pressupõe responsabilidade, foi o que se leu em diversos julgados do Tribunal.

Ainda no campo das liberdades de imprensa e expressão na internet, o TSE reconheceu que blog mantido por jornalista pode referir, citar, transcrever ou veicular imagens e áudios de propaganda eleitoral, se o conteúdo da matéria não é em si propagandístico, mas jornalístico[7].

As pesquisas eleitorais também foram objeto de contestações. Ao final do primeiro turno das eleições presidenciais, a vitória de Dilma Roussef era dada como certa pela maioria dos institutos, fato que não veio a se confirmar. O erro das estimativas — ocorrido também em diversas eleições estaduais — despertou um antigo debate sobre ser ou não ser imperativa uma regulação mais rigorosa das pesquisas, a fim de evitar que o seu manejo possa produzir distorções na vontade do eleitorado.

Outro dado marcante foi a intensa participação do presidente Luiz Inácio Lula da Silva na campanha de sua candidata, Dilma Roussef. Por diversas vezes, o presidente Lula foi multado pelo Tribunal Superior Eleitoral. Ele reagiu em várias oportunidades atacando o Ministério Público Eleitoral e a própria Justiça. Esse conflito gerou a percepção de que não apenas o instituto da reeleição engendra uma vantagem ao concorrente que está no mandato, mas qualquer candidatura governista, quando apoiada enfaticamente pelo governo. Ficou evidente que esse assunto precisa ser objeto de melhor tratamento normativo e jurisprudencial. As multas aplicadas não tiveram força para inibir o duelo do Executivo com o Judiciário. A legislação ficou enfraquecida.

O resultado das urnas, todavia, não foi maculado por tais fatos e a legitimidade dele pairou acima de qualquer dúvida. Venceu-se mais uma etapa no processo de consolidação paulatina da democracia brasileira. A prestação de contas da campanha vitoriosa foi aprovada com ressalvas, bem assim a do Partido dos Trabalhadores[8]. A diplomação dos eleitos ocorrerá em 17 de dezembro e, a partir de 2011, o Brasil será dirigido, pela primeira vez na República, por uma mulher.

A Lei Complementar 135/2010
Outro ponto digno de destaque no ano foi o advento da Lei da Ficha Limpa. Resultado do enorme esforço de pressão da sociedade no sentido de eliminar do universo político personagens sobre o qual recaem nódoas éticas sérias, o diploma abalou profundamente o processo eleitoral de 2010[9].

A LC 135/10 foi publicada em 7 de junho de 2010. Em pleno ano eleitoral, portanto. Alterou profundamente a Lei Complementar 64/90, a Lei de Inelegibilidades. Firmou uma disciplina rigorosa e polêmica, que, no mais relevante, suscitou as seguintes teses contrárias à sua validade e/ou aplicação imediata: a) violaria a anterioridade ânua eleitoral; b) atentaria contra a segurança jurídica; c) confrontaria o estado de inocência constitucionalmente presumido.

As teses, embora acolhidas em diversos Tribunais Regionais Eleitorais, foram objeto de duas consultas respondidas pelo Tribunal Superior Eleitoral. Em ambas, o TSE assentou, por maioria, que inexistia qualquer inconstitucionalidade na legislação, declarando-a hígida e aplicável ao pleito de 2010[10].

Políticos de nomeada foram alcançados pela medida. Persistiram em suas candidaturas, tiveram-nas contestadas pelo Ministério Público e por adversários. Foram às urnas. Alguns, debilitados pela maciça campanha realizada contra os seus nomes, sequer ultrapassaram essa barreira. Outros, porém, foram eleitos e estão com os seus mandatos em risco.

No TSE, as respostas das consultas (que têm natureza administrativa) pautaram as decisões judiciais. Os processos, então, foram ao Supremo Tribunal Federal. Neste, houve duas grandes sessões de julgamento. A primeira, com Joaquim Domingos Roriz como parte recorrente. A segunda, com Jáder Fontenelle Barbalho nessa condição.

Ambos os casos diziam com a renúncia de mandato de senador da República, erigida em causa de inelegibilidade pela nova legislação. No caso Joaquim Roriz, após empate em 5 votos, o STF decidiu sobrestar o julgamento para aguardar o sucessor da cadeira do ministro Eros Grau, aposentado. Diante do inusitado empate, o candidato desistiu de sua campanha e o recurso perdeu o objeto[11].

No caso Jáder Barbalho deu-se o mesmo empate. Todavia, desta vez, a Suprema Corte não resolveu aguardar a indicação do novo membro. Em questão de ordem, houve por bem ultrapassar essa fronteira e decidir que, dado o empate, prevaleceria a decisão do TSE[12].

A decisão, porém, não pacificou o país. A dúvida remanesce. Os candidatos eleitos e não registrados por conta da inelegibilidade apostam que a cadeira pode ser ocupada por um membro que se some aos cinco que reconheceram a inconstitucionalidade da aplicação imediata da lei.

Um novo Código Eleitoral
Também este ano, o Senado Federal resolveu iniciar os trabalhos para a elaboração de um novo Código Eleitoral. O presidente do Senado, José Sarney, designou uma Comissão presidida pelo ministro José Antônio Dias Toffoli. Ela foi encarregada de apresentar um anteprojeto que balizará a tarefa legislativa. A relatoria do texto foi atribuída ao ministro Carlos Velloso.

A Comissão, tão logo instalada, fez algumas reuniões preliminares em que se decidiu a realização de audiências públicas em todas as regiões do país, a fim de escutar as propostas da sociedade. Elas ocorreram em Belo Horizonte, Recife, Florianópolis, São Paulo, Cuiabá, Belém, Brasília e no Rio de Janeiro.

Participaram das audiências representantes do Ministério Público, professores de Direito Eleitoral, magistrados, advogados especialistas, cientistas políticos, parlamentares e cidadãos, que nelas tiveram direito à palavra, sem restrições de conteúdo.

Inúmeras questões foram suscitadas. Até mesmo a Reforma Política, que demanda alterações constitucionais, foi trazida à baila. Foram propostas mudanças relativas à adoção do voto distrital, à readequação do número de cadeiras dos estados na Câmara Federal, ao fim da figura do suplente de senador, à instituição do recall etc. Essas teses, porém, fogem dos limites de um Código Eleitoral.

Os temas que cabiam na legislação infraconstitucional e mais recorrentemente citados foram: a) o papel dos juízes federais na Justiça Eleitoral[13]; b) o financiamento de campanhas[14]; c) a disciplina da prestação de contas[15]; d) as pesquisas eleitorais[16]; e) a reorganização do calendário eleitoral[17]; f) a extinção de alguns crimes e a criação de novos tipos e sanções mais severas para os crimes e demais infrações eleitorais[18]; g) a abertura de novas legitimações para as ações eleitorais[19]; h) a simplificação dos ritos eleitorais[20]; i) a adoção do processo judicial eletrônico[21]; j) uma ordenação mais precisa do domicílio eleitoral[22]; k) a reestruturação do sistema proporcional de representação[23]; l) fim das consultas aos tribunais eleitorais[24]; m) restrições ao poder normativo dos tribunais eleitorais[25]; n) a desnecessidade de impressão do voto[26]; o) restrições à contratação de funcionários de campanha e de cabos eleitorais[27], entre outros.

Sobre eles a Comissão realizará estudos e os apresentará ao Senado.

Outros registros
Fora desse quadro, como elementos dignos de registro nesta Retrospectiva, cabe mencionar alguns outros episódios significativos: a) a decisão do STF, que liberou a referência a candidatos, partidos e coligações, nos meios de comunicação, ainda que tocada pelo humor[28]; b) a decisão do Supremo que autorizou que o eleitor portasse apenas um documento oficial com foto no momento da votação, dispensando o título de eleitor, que se tornou de porte facultativo[29]; c) a decisão do TSE que permitiu que candidatos com contas de campanha rejeitadas pudessem ser registrados[30]; d) a decisão do TRE-DF que cassou o mandato do governador José Roberto Arruda por infidelidade partidária[31]; e) a decisão da Justiça Eleitoral de São Paulo que absolveu Francisco Everardo Oliveira Silva, o palhaço Tiririca, da acusação de falsidade ideológica[32].

Nota final. Perspectivas
Em 2010, a Justiça manteve o seu papel de destaque na fixação dos contornos do Direito Eleitoral brasileiro. Todavia, o Legislativo recuperou terreno com a Lei Complementar 135/10 e com a proposta de um novo Código Eleitoral, voltando a ocupar o papel que no Estado de Direito lhe pertence: o de sede normativa primária.

Para 2011, espera-se que diversos conflitos sejam resolvidos definitivamente pelo Judiciário, como o que diz respeito à (in)constitucionalidade da Lei da Ficha Limpa e de sua (in)aplicação ao pleito de 2010. Aguarda-se esse posicionamento que resolverá a situação, ainda indefinida, de diversos mandatos eletivos conquistados nas urnas, mas não sujeitos à diplomação.

No Legislativo, além da tramitação da proposta de um novo Código Eleitoral, é almejada a Reforma Política, muito reclamada pela sociedade. Embora seja pouco provável que ela venha com grandes mudanças, dada a falta de consenso dos seus temas, o fato é que o aperfeiçoamento do processo político é desejado e precisa ser lançado na pauta do Congresso Nacional.

Aguardemos.

[1] Rp 197505, Rel. Min. Henrique Neves.

[2] RP 359637 e RP361021, Rel. Min. Henrique Neves.

[3] Rp 361895, Rel. Min. Henrique Neves.

[4] AC 138443, Rel. Min. Henrique Neves. Obiter dictum.

[5] RP 350981, Rel. Min. Joelson Dias. Decisão monocrática.

[6] RP 295986, Rel. Min. Henrique Neves.

[7] RP 347776, Rel. Min. Henrique Neves.

[8] PC 408052 e PC 408137, Rel. Min. Hamilton Carvalhido.

[9] Por pressão da sociedade, o Congresso Nacional acelerou o processo legislativo de novas inelegibilidades e punições mais severas para as existentes, incorporando uma proposta de iniciativa popular a ele apresentada. A lei complementar aprovada introduziu como hipóteses de inelegibilidade: a) a renúncia de parlamentares quando pendentes contra si procedimentos sujeitos à decretação da perda do mandato por quebra de decoro parlamentar; b) a existência de condenação criminal por órgão colegiado (ainda que recorrível ou recorrida); c) a existência de condenação por improbidade administrativa (idem); d) a existência de condenação por abuso de poder, conduta vedada ou captação ilícita de sufrágios (ibidem); e) a existência de condenação em procedimento administrativo que resulte em pena de demissão, entre outras. As penas, inclusive a das figuras que já existiam, passaram a ser de 8 anos, contados do final do mandato. Enfim, foi uma medida legislativa rigorosa.

[10] CTA 1120-26.2010.6.00.0000, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, e CTA 1147-09.2010.6.00.0000, Rel. Min. Arnaldo Versiani.

[11] RE 630147/DF, Rel. Min. Ayres Britto. O empate ocorreu da seguinte forma: a) pela inconstitucionalidade e/ou por sua inaplicação imediata – Ministros Dias Toffoli, Gilmar Mendes, Marco Aurélio, Celso de Mello e Cezar Peluso; b) pela constitucionalidade e aplicação imediata – Ministros Ayres Britto, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Ellen Gracie. Com a desistência do recurso, Joaquim Roriz renunciou à sua candidatura ao Governo do Distrito Federal, que foi sucedida pela de sua esposa, Weslyan Roriz. Ela foi derrotada por Agnelo Queiroz, no segundo turno.

[12] RE 631102/PA, Rel. Min. Joaquim Barbosa. Com o empate, nos mesmos termos do julgamento do caso Joaquim Roriz, o Presidente Cezar Peluso pôs em votação qual deveria ser o critério para resolver o impasse. Prevaleceu, por sete votos a três, a aplicação analógica do art. 205, p.u., II, do Regimento Interno do STF, mantido o ato impugnado, no caso a decisão do Tribunal Superior Eleitoral. Com isso, Jáder Barbalho, que foi o segundo colocado no pleito, e que ficara, portanto, com a segunda vaga para o Senado, não poderá ser diplomado. Conseguintemente, o resultado das eleições senatoriais do Pará encontra-se em aberto, dado que mais de 50% dos votos dados aos candidatos são considerados nulos, em razão de o terceiro colocado nas eleições, Paulo Rocha também sofrer por falta de registro, igualmente incidente na regra da renúncia, por decisão do Tribunal Superior Eleitoral. Nesse contexto, o TRE/PA indicava a diplomação da quarta colocada nas eleições, Marinor Brito, procedimento questionado por partidos e candidatos junto a essa Corte Regional.

[13] Os juízes federais pretendem, fundamentalmente, que o exercício da judicatura eleitoral de primeira instância seja extensivo a eles também e que as corregedorias dos Tribunais Regionais Eleitorais sejam atribuídas aos magistrados federais neles lotados. Contam com forte resistência da magistratura estadual.

[14] Propôs-se, em diversas audiências, o financiamento público de campanha, como alternativa ao financiamento misto atualmente existente, em que os recursos de campanha podem provir de doações de pessoas físicas e jurídicas e dos partidos, que recebem valores do fundo partidário. Há os que se posicionam contrariamente, propondo a manutenção do sistema misto, com aperfeiçoamentos variados: fim das doações de pessoas jurídicas ou limitação do valor das doações e de quem possa realizá-las.

[15] Pediu-se, sobretudo, maior transparência das despesas, critérios mais claros de julgamento das contas e uma conseqüência legalmente prevista para o caso de rejeição delas.

[16] Cogitou-se, nas audiências, especialmente, a fixação de um calendário de pesquisas anunciado com antecipação, a fim de evitar que as publicações delas seja feita ao sabor dos interesses de uma determinada campanha, o estabelecimento de uma data-limite para as divulgações e a responsabilização dos institutos em casos de erro que extrapolem significativamente a margem de tolerância cientificamente estabelecida.

[17] Antecipação do momento do registro de candidatura para logo após o prazo de desincompatibilização, a fim de conjugar ambas as situações e mais a de abertura do ciclo de propaganda, que às duas seria agregado. Com isso, debates sobre propaganda extemporânea seriam evitados e a Justiça Eleitoral teria mais tempo para analisar os registros de candidaturas.

[18] Vários crimes eleitorais perderam a sua razão de ser com o passar dos anos. Outros ganharam importância e pedem novas descrições e cominações. A corrupção eleitoral é enxergada por grande parte dos ouvidos nas audiências como um crime de punição irrisória, cujo risco de cometimento compensa. Também que doações irregulares e fraudes cometidas nas contas de campanha são pouco atendidas pelo sistema repressivo eleitoral.

[19] Atualmente as legitimidades se resumem aos partidos, aos candidatos, às coligações e ao Ministério Público. Muitos pleiteiam que associações e o próprio eleitor tenham acesso ao processo eleitoral, como demandantes.

[20] Hoje convivem os ritos das representações, das ações de impugnação de mandato eletivo, dos recursos contra a expedição de diploma e da ação de investigação judicial eleitoral, com prazos diversos para apreciação, às vezes, do mesmo conjunto factual. Julgamentos contraditórios e confusão ritualística mostram-se como riscos que precisam ser afastados.

[21] No país da urna eletrônica, o processo judicial virtual ainda não existe no campo eleitoral. A reclamação pela implementação do sistema foi ouvida em diversas audiências.

[22] Hoje a disciplina do domicílio eleitoral permite que ele seja fixado por razões patrimoniais e afetivas, distinguindo-o do civil. Essa flexibilidade viabiliza que a migração irregular de eleitorado seja de difícil descoberta. Também deixa que detentores de mandato eletivo, inclusive os executivos, sejam candidatos em circunscrição eleitoral diversa daquela em que foram eleitos. Isso gera a figura do “prefeito itinerante”, que, embora reprimida pela jurisprudência do TSE, não tem obstáculo na legislação. O fato mesmo de a legislação não dizer sobre a proibição da figura, produz a reação contra o entendimento jurisprudencial vigorante, acoimado de “ativista”.

[23] Tanto as coligações proporcionais quanto a forma como as sobras de cadeiras são preenchidas foram colocadas em xeque nas audiências. Há dúvidas sobre ser possível o fim das coligações proporcionais por meio de disciplina meramente legislativa, já que as coligações são constitucionalizadas (art. 17, § 1.º).

[24] As consultas foram concebidas como mecanismos de solução de dúvidas, de natureza administrativa, quanto aos procedimentos eleitorais. No entanto, passaram a ser uma antecipação do debate de teses jurídicas que serão jurisdicionalizadas. Muitas intervenções nas audiências registraram desacordo com essa atuação excepcional do Judiciário Eleitoral.

[25] A edição de instruções que rezaram sobre temas como a verticalização, a fidelidade partidária e o número de assentos das câmaras municipais, gerou reações no sentido de que essa disciplina era uma usurpação da competência legislativa do Congresso Nacional. Ouviram-se vozes que propuseram o fim desse tipo de resolução.

[26] Por força da Lei 12.034/09, passará a ser necessária a impressão de votos. O custo da operação e o risco de retrocesso no sistema exitoso da urna eletrônica foram citados nas audiências como razões para evitar a implementação desse procedimento, revogando-se essa previsão.

[27] Em algumas audiências, ouviu-se que a contratação de funcionários de campanha era um meio legitimado de comprar votos. Em outras, que era a maneira mais fácil de se cometer abuso de poder econômico e a de prova mais complicada, porque exercida sob as formalidades da lei.

[28] ADI 4458/DF, Rel. Min. Ayres Britto.

[29] ADI 4467/DF, Rel. Min. Ellen Gracie.

[30] RESPE 442363/RS, Rel. Min. Arnaldo Versiani. Antes, o TSE havia decidido, em processo administrativo (PA 59459), no sentido diametralmente oposto.

[31] Processo 335-69.2010.6.07.0000, Rel. Des. Mario Machado. Com essa decisão, Arruda foi o primeiro governador a perder o cargo por infidelidade partidária. Como o vice-governador Paulo Octávio havia renunciado ao mandato, houve eleição indireta para o governo do Distrito Federal. Foram eleitos, pela Câmara Legislativa, Rogério Rosso e Ivelise Longhi, governador e vice-governadora.

[32] Tiririca foi eleito deputado federal por São Paulo com 1.353.820 votos, a maior votação do país. Era acusado de ser analfabeto, havendo forjado declaração de próprio punho para evitar ser flagrado nessa condição e de haver declarado em falso os seus bens para fins eleitorais. Foi absolvido por sentença do Juiz da Primeira Zona Eleitoral de São Paulo. A sentença foi recorrida.