Só corte superior deveria julgar políticas públicas

Nos últimos anos, a fronteira entre as atribuições do Legislativo e do Judiciário ficou progressivamente mais tênue, conforme este assumia um papel mais ativo na normatização da vida nacional. As diversas diretrizes ditadas pela Justiça Eleitoral, como a verticalização das coligações partidárias em 2002, são um exemplo; a proibição de fumar em viagens aéreas, um outro.

Essa atividade normativa do Judiciário não é exclusiva do Brasil, sendo em geral atribuída à necessidade de completar a legislação, quando esta é insuficientemente clara ou detalhada para orientar o que deve ser feito nos casos que chegam à Justiça. Mas o ativismo judicial também é motivado pelo desejo de avançar com uma agenda que, no entender dos magistrados, é modernizante e criadora de direitos, mas esbarra em um Congresso imobilizado pela fragmentação partidária e escândalos sucessivos.

A tensão entre Poderes que poderia resultar dessa mal definida fronteira de competências tem sido esvaziada pelas recorrentes crises do Legislativo, ainda que o tema não tenha escapado, por exemplo, à academia. Menos atenção tem sido dada, porém, ao crescente choque de atribuições entre o Judiciário e o Executivo, uma área em que as tensões são mais recentes, mas aumentam rapidamente. Os exemplos são vários, de decisões judiciais impedindo o gradeamento de viadutos para que os moradores de rua tenham onde dormir, à imposição de limites regionais à origem dos presos de determinado presídio.

É na gestão das políticas sociais, em especial a de saúde, que as tensões vêm aflorando com mais nitidez, conforme as pessoas passaram a recorrer aos magistrados para conseguir remédios e tratamentos. Os pleitos se baseiam, em geral, no dispositivo constitucional que impõe ao Estado garantir o acesso universal e gratuito a serviços de saúde. Eram poucas ações há alguns anos atrás, mas seu número vem se multiplicando aceleradamente, fazendo com que um volume considerável de recursos seja gasto conforme decisões de magistrados. Este ano, o Ministério da Saúde deve alocar cerca de 15% de suas verbas para remédios e vacinas à compra de medicamentos por ordem judicial (Globo, 15/11/09, p. 8). Evidências anedóticas indicam que 90% do orçamento da Secretaria de Saúde do Rio Grande do Sul estão comprometidos com gastos definidos por decisões judiciais.

A popularização dessas ações, com o aumento de gastos daí resultante, pode imobilizar a saúde pública. O Brasil gasta 7,5% do PIB com saúde, sendo metade disso pelo setor público. São proporções semelhantes às dos países latino americanos e aos emergentes de renda média, e um terço a menos que nos países ricos, diferença largamente explicada por estes terem uma maior proporção de idosos. Naturalmente, é possível gastar mais. Em 2006, os EUA dispenderam com saúde US$ 6.719 por habitante, R$ 14.616 ao câmbio de então. Para replicar essa média, teríamos de alocar 114% do PIB a gastos com saúde, 15 vezes o que ocorre hoje. Ou seja, a multiplicação de decisões ordenando a compra de medicamentos de ponta pode rapidamente consumir todo o orçamento público para a saúde.

O cobertor é curto, e para avaliar qual o uso mais eficiente dos recursos é necessário conhecimento técnico, boas informações epidemiológicas, e visão de conjunto. Gastar muito com tratamentos caros para poucos não parece a melhor forma de maximizar os benefícios dados ao universo de brasileiros que necessitem de cuidados, pois se tende a deixar a maioria mal assistida. Ao determinar como gastar sem coordenação e conhecimento, os magistrados, apesar de bem intencionados, reduzem os benefícios que os brasileiros obtêm dos recursos alocados à saúde.

Pesquisa em Minas Gerais mostrou que 53% das ações contra a Secretaria de Saúde de Belo Horizonte partiam de moradores da região mais rica da cidade (idem). Faz sentido, pois os mais ricos têm mais informação e meios para iniciar esse tipo de ação. A consequência, porém, é que as decisões judiciais acabam sendo regressivas, forçando elevados gastos per capita nas classes altas e reduzindo os recursos disponibilizados para os mais pobres.

Há outros problemas importantes, como a influência de certos segmentos da indústria farmacêutica sobre as decisões judiciais, de forma a vender remédios mais caros. Pesquisa da UF-MG com uma amostra 1.429 ações contra a Secretaria de Saúde de Minas revelou que todos os 2.393 remédios solicitados tinham princípio ativo na lista do SUS (idem). Outras políticas públicas na área de saúde também devem sofrer a interferência crescente da Justiça, da concessão forçada de benefícios não contemplados nos planos de saúde, que deve encarecê-los e limitar sua expansão, à decisão sobre a legitimidade de transferir a gestão de unidades hospitalares para organizações da sociedade civil, o que melhora a qualidade e a eficiência dos serviços prestados.

Na ocupação do espaço do Legislativo pelo Judiciário, a preocupação maior é com o grau de substituição, na função de legislar, dos representantes eleitos pelo voto por servidores públicos selecionados quase unicamente por concurso. Na judicialização da execução das políticas sociais, soma-se a essa questão o comprometimento da eficiência e equidade do gasto público, com consequências diretas sobre o bem estar da população.

É difícil esperar que esse comportamento mude nas decisões de primeira instância, onde o juiz enfrenta diretamente o drama individual de pessoas doentes, que reclamam por acesso a soluções caras, mas que podem resolver seus problemas. Essa responsabilidade terá de ficar com os tribunais superiores, melhor situados para entender o problema na sua completude. A alternativa será deixar esse processo atingir tal magnitude que simplesmente inviabilize a saúde pública. Essa perspectiva, talvez menos distante do que pareça, deve fazer com que o tema chegue num futuro próximo ao STF. O risco, porém, é que a decisão aí tomada não esvazie esse processo. A melhor forma de evitar isso é ampliar o debate e as informações sobre esse tema.

Artigo publicado originalmente pelo jornal Valor Econômico, em 4 de dezembro de 2009.