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Retrospectiva 2007

Retrospectiva 2007: Atuação do STF redefiniu relações entre poderes

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Este texto sobre o Supremo Tribunal Federal abre a Retrospectiva 2007, uma série de artigos em que são analisados os principais fatos e eventos nas diferentes áreas do direito e esferas da Justiça ocorridos no ano que termina.

O ano de 2007 foi marcado pela consolidação de um novo arranjo institucional no Brasil, que redefiniu as relações entre os Poderes. Vicissitudes ocorridas no âmbito do Executivo e a crise de legitimidade que afetou o Legislativo conduziram a uma expansão do papel do Judiciário, notadamente do Supremo Tribunal Federal. Esse maior ativismo judicial, freqüentemente referido como judicialização da política, é ilustrado por três fenômenos distintos, mas de certa forma complementares: (i) a mudança de jurisprudência em temas relevantes; (ii) a utilização de institutos que ampliam o poder do tribunal; e (iii) o aumento da visibilidade política de suas decisões.

Vários são os julgados que se inserem no primeiro movimento, de alteração da jurisprudência do STF. Um dos mais expressivos foi o que estabeleceu a regra da fidelidade partidária. A possibilidade de parlamentares trocarem de partido no curso do mandato era objeto de crítica antiga, tanto por parte da opinião pública quanto pelos círculos especializados. Indiferente ao sentimento social, o Poder Legislativo mantinha a prática. Em outubro de 2007, o Supremo Tribunal Federal, por maioria, confirmou orientação do Tribunal Superior Eleitoral que instituiu a fidelidade partidária. Os partidos políticos passaram, então, a preservar a vaga obtida nas eleições quando o parlamentar troca de partido. Tal decisão, que refoge à teoria constitucional mais ortodoxa, configura importante referência no processo de judicialização, convertendo o Judiciário em agente destacado da Reforma Política.

Outro pronunciamento importante, nesse cenário de judicialização da política, foi o que assinalou a mudança da orientação do STF relativamente ao Mandado de Injunção. O artigo 37, VII, da Constituição Federal estabelece que o direito de greve dos servidores públicos será exercido nos termos e nos limites de lei específica. A lei nunca veio a ser editada, razão pela qual a Corte vinha entendendo que a greve dos servidores públicos era carente de fundamento jurídico. Contudo, em 2007, o STF, além de reconhecer a mora legislativa, como já fazia, determinou a aplicação analógica da lei que disciplina o exercício do direito de greve pelos empregados da iniciativa privada. Ao fazê-lo, flexibilizou um parâmetro tradicional de legitimação da atividade da Corte, segundo o qual não caberia ao Judiciário atuar como legislador positivo, criando normas jurídicas, mas tão-somente declarar a nulidade de normas criadas pelo Poder Legislativo.

No que toca ao segundo movimento — novos institutos que alteram o desenho institucional da Corte — algumas inovações devem ser destacadas. A primeira delas é a realização, em 20 de abril de 2007, da primeira audiência pública da história do Supremo Tribunal Federal. Discutiu-se a pesquisa com células-tronco embrionárias. Como não havia parâmetros no Regimento do STF dispondo sobre o procedimento a ser observado, o Relator aplicou analogicamente o Regimento Interno da Câmara dos Deputados. A exposição dos especialistas foi dividida em dois blocos: no primeiro, se pronunciaram os que criticavam as pesquisas com células-tronco embrionárias; no segundo, falaram os que defendiam o uso dessas células. Ao final, a Corte pôde ter acesso aos principais argumentos contrários e favoráveis formulados no meio científico.

Ainda nesse segundo movimento se insere a edição das primeiras Súmulas Vinculantes. O instituto fora criado pela Emenda Constitucional 45/2004, só tendo sido regulamentado pela Lei 11.417/2006. Em 2007, foram finalmente editadas três delas. A Súmula Vinculante constitui um marco — mais emblemático do que efetivo — de uma tendência positiva no Direito brasileiro: a valorização da jurisprudência e dos precedentes. A estabilidade e a coerência judiciais são fatores importantes para a segurança jurídica, a isonomia e a eficiência do Judiciário. A propósito, encontra-se em debate perante a Corte proposta do ministro Gilmar Mendes no sentido de se reconhecerem efeitos vinculantes a todas as decisões do STF, tanto as dos processos objetivos (que já são dotados dessa eficácia) quanto as das ações subjetivas.

A mesma Emenda 45/2004 criou a figura da Repercussão Geral, regulamentada pela Lei 11.418/2006. Trata-se de um requisito suplementar para a admissibilidade do recurso extraordinário pelo STF. O instituto só começou a ser utilizado no curso de 2007, após sua disciplina no Regimento Interno, tendo a Corte decidido por sua aplicabilidade também aos recursos de natureza penal. Para que seja preenchida a exigência, a causa deverá ultrapassar os interesses subjetivos das partes envolvidas, versando sobre questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. Com isso, o STF passou a ter um pouco mais de controle sobre sua própria agenda. A fórmula, todavia, ainda é insuficiente para permitir uma depuração mais significativa dos processos que chegam à Corte e ameaçam inviabilizá-la.

Por fim, uma nota sobre o terceiro movimento identificado ao início: a crescente visibilidade e importância, perante a opinião pública, dos debates travados na Suprema Corte. O caso de maior repercussão ficou conhecido como “Mensalão”. Nas sessões em que foi apreciado o recebimento da denúncia formulada pelo Procurador-Geral da República contra quatro dezenas de pessoas, o STF converteu-se no centro da vida política nacional. Embora com menor intensidade, outros casos despertaram a atenção da imprensa e do público, como o julgamento já referido relativo à infidelidade partidária e a questão da legitimidade ou não da realização de sessão secreta, em Comissão do Senado, para apreciar denúncias contra seu presidente.

Como resultado desses três fenômenos concomitantes — inovação jurisprudencial, inovação institucional e maior visibilidade política —, o Supremo Tribunal Federal passou a ocupar posição de grande destaque no quadro da repartição de poderes na República. Nas circunstâncias brasileiras, este processo de crescente judicialização da vida deve ser saudado como virtuoso. Mas não deve passar sem uma reflexão crítica. A ela se dedica uma última anotação.

O ativismo judicial, nos diferentes países do mundo que possuem cortes constitucionais, costuma percorrer uma trajetória pendular, que vai da autocontenção máxima à judicialização excessiva. As relações entre os Poderes não podem ser captadas em uma fotografia, com atores estáticos. Constituem, ao contrário, um filme dinâmico, com drama, suspense e ação. Indispensável, aqui, é que tenha final feliz, com a vitória da legitimidade democrática. Pois bem: nas fases em que o processo político majoritário — cujos protagonistas são o Executivo e o Legislativo — não é capaz de atender integralmente às demandas da sociedade, potencializa-se o papel de juízes e tribunais. Na razão inversa, em épocas de maior legitimidade dos poderes políticos, o Judiciário se retrai, limitando sua atuação à proteção dos direitos fundamentais e das regras do jogo democrático.

A síntese de 2007 pode ser assim enunciada: as instituições judiciais foram capazes de suprir algumas exigências da sociedade não atendidas de maneira satisfatória pelo Legislativo e pelo Executivo. Antes assim. Ao fazê-lo, todavia, o Judiciário expandiu sua atuação a fronteiras nas quais o direito e a política se aproximam perigosamente. O pêndulo já se aproxima do limite e está chegando a hora de começar a voltar.

 é professor titular de Direito Constitucional da UERJ, doutor e livre-docente pela mesma universidade, e mestre em Direito pela Universidade de Yale.

Revista Consultor Jurídico, 13 de dezembro de 2007, 12h48

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