Trem da alegria

Juiz suspende contratações de assessores de vereadores

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20 de abril de 2005, 13h21

Assessores da Câmara Municipal de Campos do Jordão, que não fizeram concurso público, devem ter suas contratações suspensas. A determinação é do juiz José Cláudio Abrahão Rosa, da 2ª Vara de Campos do Jordão.

O juiz determinou, ainda, que o não cumprimento da decisão acarretará multa diária no valor equivalente à remuneração mensal de cada cargo de provimento em comissão.

A Câmara dos Vereadores, por meios de resoluções, criou mais 19 cargos sem concurso público. Os cargos são de livre nomeação e exoneração dos vereadores. Entre os contratados, há casos de parentes de parlamentares. O novo “trem da alegria” vai aumentar os gastos mensais do Tesouro do município em R$ 23.290,00.

Com as resoluções, cada vereador da cidade iria custar aos cofres públicos, só com assessores, R$ 4,4 mil. Os cargos criados são de assessor especial de gabinete (salário de R$ 1,6 mil), assessor de confiança de vereadores (salário de R$ 2,2 mil) e assessor jurídico do Legislativo (salário de R$ 3,09 mil).

“Fere o senso comum de moralidade, por falta de razoabilidade, que uma cidade pequena, cujo número de vereadores foi recentemente diminuído para nove disponha de dois assessores para cada membro da Casa”, afirma o promotor de Justiça Sebastião José Pena Filho, autor de uma Ação Civil Pública por improbidade administrativa.

Segundo o juiz, “a manutenção dos assessores pode acarretar grave dano irreparável à coletividade, pois mesmo que o pedido seja eventualmente julgado procedente, caso os assessores continuem em seus cargos, recebendo seus salários de forma irregular (ante o vício de origem), é evidentemente grave a probabilidade de tais verbas jamais serem ressarcidas ao erário”.

Citada a se manifestar, a Câmara Municipal, por meio de seu presidente, Floriano Camargo Arruda Brasil Júnior, alegou que se a liminar fosse concedida os vereadores sofreriam perante seus eleitores, pois ficariam sem seus assessores.

“Isso é somente em parte correto, pois até pouco tempo os cargos não existiam e nem por isso a população ficava sem atendimento dos vereadores, e, além disso, para suprirem suas necessidades funcionais, basta que façam as contratações de forma regular, conforme previsto na Constituição da República e na lei”, afirmou o juiz.

“Dano maior sofreria toda a coletividade jordanense se por fim as contratações forem consideradas realmente ilegais, mas já não houver como receber de volta o que vier a ser pago aos assessores irregularmente contratados (caso isso fique demonstrado e assim se decida)”, completou.

Histórico

O Ministério Público entrou com Ação Civil Pública contra o aumento irregular de despesa com pessoal no Legislativo da cidade. Os cargos foram criados por meio de duas resoluções da Câmara Municipal. A Promotoria pede a nulidade dos atos jurídicos e responsabilização dos culpados por atos de improbidade administrativa que causaram dano ao erário. Liminarmente, requer a suspensão das contratações e proibição de novas, sob pena de multa diária.

Por meio de dois atos, a presidência da Casa nomeou 15 assessores, entre a mulher do vereador Sebastião Antonio Bonifácio e o irmão do vereador Roberto Hiroshi Abe. “A ação astuciosa da Câmara Municipal vem contra tudo aquilo que a sociedade maus busca na administração pública: moralidade”, afirma o promotor de Justiça.

O Ministério Público quer que a Justiça declare nulas as duas resoluções da Câmara de Vereadores e também as contratações sem concurso e que todos os vereadores sejam condenados, solidariamente, ao ressarcimento do prejuízo aos cofres públicos.

A Promotoria pede, também, que os vereadores tenham suspensos seus direitos políticos pelo prazo de cinco a oito anos, ao pagamento de multa no valor de até duas vezes o valor do dano e a proibição de contratarem com o Poder Público. Requer, ainda, que os acusados não possam receber benefícios ou incentivos fiscais e de créditos pelo prazo de cinco anos.

Leia a íntegra da ação:

EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) DOUTOR(A) JUIZ(ÍZA) DE DIREITO DA __ª VARA DA COMARCA DE CAMPOS DO JORDÃO

Ementa: Ação civil pública. Petição inicial. Aumento irregular de despesa com pessoal no Poder Legislativo com a criação de cargos de assessores, de provimento em comissão, por meio das Resoluções n.ºs 01 e 02/2005 da Câmara Municipal. Inconstitucionalidade e ilegalidade, formal e material, das Resoluções e improbidade administrativa. Nulidade dos atos jurídicos e responsabilização dos agentes por atos de improbidade administrativa que causam dano ao erário e que atentam contra os princípios da administração pública (arts. 10, caput e IX, e 11, caput e inc. I, da Lei n.º 8.429/92).

Pedido liminar. Suspensão das contratações existentes e proibição de novas contratações. Multa diária.


1. O Ministério Público do Estado de São Paulo, por seu representante que esta subscreve, na defesa dos interesses afetos à cidadania, com fulcro no art. 129, II e III, da Constituição da República, no art. 17 da Lei n.º 8.429/92, e nos termos do art. 5º da Lei n.º 7.347/85, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência propor a presente ação civil pública declaratória de nulidade de atos jurídicos cumulada com ação civil pública de responsabilização por ato de improbidade administrativa, sob o rito comum ordinário, com pedido liminar, pelos motivos de fato e de direito a seguir expostos e em face de:

1.1. CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPOS DO JORDÃO, pessoa jurídica de direito público interno, com sede na R. Inácio Caetano, n.º 490, nesta cidade e comarca, representada por seu Presidente;

1.2. FLORIANO CAMARGO ARRUDA BRASIL JÚNIOR, Vereador e Presente da Câmara Municipal, qualificado a fls. 82 dos autos inclusos do Procedimento Preparatório de Inquérito Civil n.º 06/05, com domicílio necessário, nos termos do art. 76 do Código Civil, na Câmara Municipal de Campos do Jordão;

1.3. PAULO SÉRGIO PEREIRA ASSAF, Vereador, qualificado a fls. 79, com domicílio necessário na Câmara Municipal;

1.4. IVO STRASS, Vereador, qualificado a fls. 80, com domicílio necessário na Câmara Municipal;

1.5. RICARDO MALAQUIAS PEREIRA, Vereador, qualificado a fls. 78, com domicílio necessário na Câmara Municipal;

16. ALFREDO COTTINI FILHO, Vereador, qualificado a fls. 81, com domicílio necessário na Câmara Municipal;

1.7. PEDRO CARLOS RODRIGUES, Vereador, qualificado a fls. 76, com domicílio necessário na Câmara Municipal;

1.8. CELSO DA SILVA, Vereador, qualificado a fls. 77, com domicílio necessário na Câmara Municipal;

1.9. ROBERTO HIROSHI ABE, Vereador, qualificado a fls. 84, com domicílio necessário na Câmara Municipal; e

1.10. SEBASTIÃO ANTONIO BONIFÁCIO, Vereador, qualificado a fls. 83, com domicílio necessário na Câmara Municipal.

2. Dos fatos:

Em 23/02/2005, este Promotor de Justiça instaurou, de ofício, o incluso Procedimento Preparatório de Inquérito Civil n.º 06/05, que objetivou “apurar eventual irregularidade no aumento de despesa com pessoal no âmbito do Poder Legislativo municipal, em face das Resoluções n.º 01 e 02/2005, da Mesa da Câmara Municipal de Campos do Jordão” (fls. 2). Da análise desses autos, verifica-se:

2.1. Em 05/01/2005, o Presidente da Câmara Municipal de Campos do Jordão convocou os Vereadores para uma sessão extraordinária marcada para o dia seguinte, por meio do Edital de Convocação n.º 01/2005, conforme se depreende do trecho da ata daquela sessão, a fls. 89.

A sessão teve por finalidade discutir e votar os Projetos de Resoluções n.ºs 01 e 02/05, ambos de autoria da Mesa da Casa, que dispunham, respectivamente, sobre a criação cargos de provimento em comissão no âmbito da Câmara Municipal e a sobre a organização do quadro de pessoal (cf. fls. 89).

2.2. O Projeto de Resolução n.º 01/2005 data de 04/01/2005 e foi formalmente registrado no dia subseqüente, quando também foi encaminhado à Comissão de Justiça e à Comissão de Finanças (fls. 42).

O Projeto objetivou a criação de 6 (seis) cargos de provimento em comissão, quais sejam: um cargo de assessor jurídico do Legislativo; três cargos de confiança dos vereadores; e dois cargos de assessor especial de gabinete (fls. 43).

2.3. A Comissão de Justiça ofereceu parecer, datado de 05/01/2005, onde consta: “o presente Projeto de Resolução é legal e constitucional” (grifou-se) (fls. 46).

2.4. A Comissão de Finanças, de seu turno e com a mesma data, manifestou-se também favoravelmente (fls. 47).

2.5. Naquela sessão extraordinária referida no item 2.1, acima, o Projeto de Resolução n.º 01/2005 foi aprovado por unanimidade, em única discussão e votação, por todos os Membros da Casa (fls. 89/90).

2.6. O Projeto de Resolução n.º 02/2005 também data de 04/01/2005, também foi formalmente registrado no dia subseqüente e também foi encaminhado, nesta última data, à Comissão de Justiça e à Comissão de Finanças (fls. 51).

O Projeto objetivou a redistribuição de cargos de provimento em comissão, alocando 2 (dois) cargos de assessores para cada Vereador, e fixou a remuneração dos assessores em R$ 2.200,00 mensais (fls. 51).

2.7. O Projeto foi considerado legal e constitucional pela Comissão de Justiça (fls. 55).

2.8. O Projeto contou também com a manifestação favorável da Comissão de Finanças (fls. 56).

2.9. Na sessão referida no item 2.1, acima, o Projeto de Resolução n.º 02/2005 foi aprovado também por unanimidade, em única discussão e votação, por todos os Membros da Casa (fls. 89/90).

2.10. Ambas as Resoluções importaram em aumento de despesa total com pessoal no âmbito do Poder Legislativo Municipal.


A Resolução n.º 01/2005 implica, em tese, em um aumento mensal de despesa com pessoal de: a) o valor referente ao nível “DAS”, definido na Lei Municipal n.º 1.822/91, salvo engano de R$ 3.090,00; b) o valor de R$ 6.600,00 referente aos três assessores de vereadores; e c) o valor de R$ 1.600,00 referente aos dois assessores especiais de gabinete (fls. 43).

A Resolução n.º 02/2005 implica, em tese, em um aumento mensal de despesa com pessoal de R$ 12.000,00, porquanto aumentou em R$ 800,00 (de R$ 1.400,00 para R$ 2.200,00) a remuneração dos quinze cargos de assessor anteriormente existentes, conforme explica o Presidente da Câmara, no item 8 a fls. 12.

Assim, o aumento total de despesa de pessoal possibilitado pelas Resoluções referidas é da ordem de R$ 23.290,00 mensais.

2.11. O Presidente da Câmara, por meio dos Atos da Presidência n.ºs 06 e 07/2005, ambos de 07/01/2005, nomeou 16 (dezesseis) assessores de Vereadores (cf. fls. 58 e 59).

No dia 31/01/2005, houve a exoneração de um dos assessores nomeados (Ato da Presidência n.º 10/2005 a fls. 60), mas no dia seguinte o cargo foi reposto (Ato da Presidência n.º 12/2005 a fls. 61).

O Presidente nomeou, ainda, um assessor especial de gabinete, em 07/01/2005 (fls. 62), e o assessor jurídico do Legislativo, em 01/02/2005 (fls. 63), nos termos dos Atos da Presidência n.ºs 05 e 11/2005, respectivamente.

2.12. As nomeações efetuadas até 04/03/2005 — data do Ofício do Sr. Presidente da Câmara, a fls. 11/12, em resposta à requisição de informações do Ministério Público — importaram em um aumento concreto de despesa total com pessoal.

Considerando só restar vago um cargo de assessor especial de gabinete (vide item 5 a fls. 11), o aumento concreto de despesa mensal é da ordem de R$ 22.490,00.

3. Da nulidade dos atos jurídicos:

3.1. Da inconstitucionalidade formal do aumento de despesa com pessoal:

A Constituição da República impõe a observância estrita de diversos parâmetros para a fixação e o aumento da despesa com pessoal na administração pública.

3.1.1. Primeiramente, os cargos em comissão só são passíveis de serem criados por meio de lei específica.

É a letra dos incisos II e V do art. 37:

“Art. 37. (…)

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (…)

V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (…)” (grifou-se)

3.1.2. E, ainda, a remuneração de servidores somente pode ser alterada por lei específica.

É a letra do incisos X do art. 37:

“Art. 37. (…)

X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o parágrafo quarto do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (…)” (grifou-se)

3.1.3. Note-se que a Constituição prevê, desde a Emenda n.º 25/2000, que o subsídio dos Vereadores seja fixado pelas respectivas Câmaras (art. 29, VI), o que implica dizer que, neste caso, não é necessária a lei em sentido formal.

Tal previsão, entretanto, não abrange o caso aqui debatido, pois não se trata de subsídio de Vereador e, sim, remuneração de servidor, cujos conceitos e normas não se confundem.

3.1.4. Assim, as Resoluções n.ºs 01 e 02/05 são formalmente inconstitucionais, porque a Carta Magna reservou à lei, em sentido formal, a matéria tratada naqueles atos legislativos.

A própria Constituição, em seu art. 37, § 2º, assim o declara: “A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei”.

3.2. Da inconstitucionalidade material do aumento de despesa com pessoal:

Mas, a Constituição da República impõe, também, parâmetros materiais para o caso tratado aqui, sendo os principais a observância da moralidade administrativa e da razoabilidade.

Fere o senso comum de moralidade — princípio constitucional a que o Poder Legislativo está submetido, nos termos do art. 37, caput — por faltar razoabilidade, que uma cidade pequena como a nossa, cujo número de Vereadores foi recentemente diminuído para 9 (nove), disponha de 2 (dois) assessores para cada Membro da Casa, “um designado para expediente interno, outro para o desempenho de atividades externas”, como preceitua o art. 1º da Resolução n.º 02/2005 (fls. 57).


Cada Vereador gasta, assim, R$ 4.400,00 mensais com seu assessoramento.

Os cargos em comissão devem ser criados em número compatível com a necessidade do serviço. Consoante a lição de Caio Tácito, “tanto o provimento como a criação de cargos públicos obedecem, primariamente, a uma finalidade de interesse público, destinando-se a atender ao funcionamento regular dos serviços do Estado. Se à criação do cargo ou à nomeação de seu titular desacompanha qualquer conveniência administrativa e, ao contrário, deriva de mero objetivo pessoal ou partidário, o ato será nulo pela desnaturação do sentido legal do poder de prover ou criar o cargo público” (Temas de Direito Público. 2ª ed., Rio de Janeiro : Renovar. p. 19).

E, portanto, as Resoluções n.ºs 01 e 02/05 são, também, materialmente inconstitucionais, porque incompatíveis com os princípios constitucionais da moralidade administrativa e da razoabilidade.

Quanto à moralidade administrativa, o tema será melhor exposto adiante (item 4.2.5).

3.3. Da ilegalidade formal do aumento de despesa com pessoal:

O regime jurídico infra-constitucional também contrasta com as Resoluções referidas.

3.3.1. Por primeiro, fixe-se que as convocações para as sessões extraordinárias da Câmara de Vereadores só podem se dar, no recesso legislativo, pelo Prefeito Municipal, conforme arts. 118, caput e § 1º, e 119, caput, do Regimento Interno da Casa.

Com efeito, preceituam os dispositivos mencionados:

“Art. 118. A Câmara somente poderá realizar Sessão Extraordinária quando devidamente convocada pelo Presidente, à requerimento (sic) da maioria absoluta dos Vereadores membros da Câmara, pelo Prefeito no recesso, para apreciar matéria relevante e de interesse público.

§ 1º – Somente será considerado motivo de interesse público, relevante e urgente e a deliberar, a discussão de matéria cujo adiamento torne inútil a deliberação ou importe em grave prejuízo à coletividade. (…)

Art. 119. A Câmara poderá ser convocada extraordinariamente, durante o recesso, pelo Prefeito, sempre que entender necessário. (…)”

Tais previsões regimentais fundam-se no preceito maior do art. 28 da Lei Orgânica do Município (L.O.M.). Veja-se:

“Art. 28. A convocação extraordinária da Câmara Municipal dar-se-á:

I — pelo Prefeito Municipal, no recesso legislativo;

II — pelo Presidente da Câmara;

III — a requerimento da maioria absoluta dos membros da Câmara. (…)” (fls. 74)

Complementa as normas acima, o art. 24, caput, da L.O.M., que, a contrario sensu, define o recesso legislativo. Diz o dispositivo:

“Art. 24. A Sessão Legislativa anual desenvolve-se de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15 de dezembro, independentemente de convocação. (…)” (fls. 73)

3.3.2. Em segundo lugar, a Lei de Responsabilidade Fiscal — Lei Complementar n.º 101/00 — descreve diversas normas de observância obrigatória, entre as quais:

a) a expansão da ação estatal que acarrete aumento de despesa deveria estar acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes (art. 16, I), devendo incluir a descrição de premissas e metodologia do cálculo utilizado (art. 16, § 2º);

b) deveria acompanhar, também, declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 16, II);

c) o ato será acompanhado, ainda, de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no parágrafo primeiro do artigo 4º da L.R.F., devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa (art. 17, § 2º);

d) a comprovação referida acima, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias (art. 17, § 4º); e

a despesa de que trata o art. 17 não será executada antes da implementação das medidas referidas no parágrafo segundo (subitem “c”, acima), as quais integrarão o instrumento que a criar ou a aumentar (art. 17, § 5º).

O não atendimento a tais preceitos fulmina de nulidade e taxa o aumento de despesa de não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público, nos termos dos arts. 21, caput, I, e 15 daquela Lei Complementar. Veja-se:

“Art. 15 – Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos artigos 16 e 17.

(…)

Art. 21 – É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I – as exigências dos artigos 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do artigo 37 e no parágrafo primeiro do artigo 169 da Constituição; (…)”


3.3.3. E, por fim, a Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente — Lei Municipal n.º 2.827/04 (fls. 23/37) –, no capítulo pertinente às despesas de pessoal, prevê que a concessão de aumento de remuneração e a criação de cargos somente poderão ocorrer se houver lei específica (art. 9º, § 1º, II; fls. 26), aliás, em consonância com a Constituição (item 3.1, acima).

3.3.4. Como se vê, as Resoluções n.ºs 01 e 02/05 são formalmente ilegais, porque incompatíveis com toda as ordens de leis que regem a matéria.

3.4. As Resoluções n.ºs 01 e 02/05 e as contratações delas decorrentes são também nulas porque consubstanciam atos de improbidade administrativa, como se verá adiante.

4. Da improbidade administrativa:

O aumento de despesa com pessoal, inconstitucional e ilegal como já demonstrado, traduz duas ordens de improbidade administrativa: a lesão ao erário público e o atentado contra os princípios da administração (Lei n.º 8.429/92, arts. 10 e 11).

4.1. Da lesão ao erário:

O erário público suporta os efeitos das contratações irregulares e, assim, se desfalca em decorrência dos atos administrativos irregulares.

Embora não se tenha dúvida de que o rol do art. 10 da Lei n.º 8.429/92 seja exemplificativo, mesmo assim há previsão específica para a improbidade em questão no seu inciso IX. Veja-se:

“Art. 10 – Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente: (…)

IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; (…)”

Nem se discute, aqui, se a conduta foi dolosa ou culposa.

As sanções para tal ilicitude vêm descritas no art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa.

4.2. Do atentado contra os princípios da administração:

Toda a administração pública — e também a pertinente ao Poder Legislativo — está submetida a uma gama de princípios que norteiam a atuação de seus agentes.

Os ditos princípios constitucionais expressos estão arrolados no art. 37, caput, da Constituição da República e no art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo. A Lei de Improbidade Administrativa a eles agrega outros, em seu art. 11.

As contratações irregulares aqui combatidas ferem, dentre outros e mais diretamente, a legalidade, a publicidade, a razoabilidade, a finalidade, a motivação, o interesse público e a moralidade, representando atos de improbidade administrativa previstos no art. 11, caput e inc. I, da Lei n.º 8.429/92.

4.2.1. A legalidade encontra-se completamente enterrada, conforme explicitado nos itens 3.1, 3.2. e 3.3, acima.

Como já asseverado no item 3.1.4, a própria Constituição da República prevê a punição dos responsáveis pela ausência de lei para o aumento de despesa em tela.

4.2.2. Com a ausência do devido processo legislativo excluiu-se a publicidade que deve nortear os atos legislativos, não se permitindo que o povo tivesse conhecimento das irregularidades perpetradas e impedindo qualquer controle sobre a atividade de “nossos” representantes.

4.2.3. O número de assessores contratados fere, também, a razoabilidade, como já afirmado no item 3.2.

4.2.4. Não se atingiu, também, nenhuma finalidade e interesse público legítimos com as contratações, porquanto os atos não traduzem necessidades efetivas do Legislativo e nem prioridades para a coletividade. Os Projetos sequer contêm exposição de motivos (motivação), a permitir a aferição de sua adequação às causas elencadas.

Calha, por certeira, a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, sempre lembrada por este promotor de justiça:

“Dito princípio [referindo-se ao princípio da motivação] implica para a Administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.

A motivação deve ser prévia ou contemporânea à expedição do ato.(…)

De outra parte, não haveria como assegurar confiavelmente o contraste judicial eficaz das condutas administrativas com os princípios da legalidade, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade se não fossem contemporaneamente a elas conhecidos e explicitados os motivos que permitiriam reconhecer seu afinamento ou desafinamento com aqueles mesmos princípios. Assim, o administrado, para insurgir-se ou para ter elementos de insurgência contra atos que o afetem pessoalmente, necessita conhecer as razões de tais atos na ocasião em que são expedidos. Igualmente, o Judiciário não poderia conferir-lhes a real justeza se a Administração se omitisse em anunciá-las quando da prática do ato. É que, se fosse dado ao Poder Público aduzi-los apenas serodiamente, depois de impugnada a conduta em juízo, fabricaria razões ad hoc, ‘construir’ motivos que jamais ou dificilmente saberia se eram realmente existentes e/ou se foram deveras sopesados à época em que se expediu o ato questionado.

Assim, atos administrativos praticados sem a tempestiva e suficiente motivação são ilegítimos e invalidáveis pelo Poder Judiciário toda vez que sua fundamentação tardia, apresentada somente depois de impugnada em juízo, não possa oferecer segurança e certeza de que os motivos aduzidos efetivamente existiam ou foram aqueles que embasaram a providência contestada.” (grifou-se) (Curso de direito administrativo. 12ª ed. São Paulo : Malheiros, 2000. p. 82-84).


4.2.5. E, por fim, os atos ferem a moralidade administrativa, denotando a completa ausência de boa-fé dos nobres Vereadores de Campos do Jordão.

Constou-se que, passados somente quatro dias de suas posses, antes, mesmo, do início da sessão legislativa (cf. item 3.3.1, acima) e em sessão extraordinária ilegalmente convocada (idem), com apenas um dia de tramitação, aprovaram-se dois projetos de resolução repletos de inconstitucionalidades e ilegalidades.

Conforme descrito no item 2.11, no dia 07/01/2005, seis dias após a posse dos eleitos, já havia não menos que 17 (dezessete) assessores nomeados de forma sub-reptícia.

A ação astuciosa da Câmara Municipal vem contra tudo aquilo que a sociedade mais busca na administração pública: moralidade.

É nesse diapasão que serve de exemplo o regramento imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que taxa de não autorizado, irregular e lesivo ao patrimônio público o aumento de despesa combatido, nos termos de seus arts. 21, caput, I, e 15.

Conforme explanado no item 3.3.2, acima, o agente público responsável tem obrigação de demonstrar os impactos do aumento de despesa pretendido, inclusive a consonância com as metas de resultados fiscais, indicando como o aumento de despesas será compensado contabilmente, seja com o aumento permanente de receita, seja com a redução permanente de despesa.

Já, o agente irresponsável não se incomoda com a forma com que o aumento de despesa por ele promovido será absorvido no decorrer do tempo. Não faz questão que nossa sociedade, já tanto empobrecida, inclusive pela má-gestão e criminalidade na administração pública, se depaupere ainda mais para dar sustentação a seus desmandos e interesses pessoais.

Trata-se de se utilizar do serviço público para expandir as conquistas pessoais ou, ao contrário, de agir segundo os ditames da moralidade administrativa e perseguir o interesse público. Parece que a opção dos Vereadores de Campos do Jordão destoa da opção da sociedade, ditada por nosso ordenamento jurídico.

4.2.6. E as sanções para esta ordem de improbidade estão previstas no art. 12, III, da Lei n.º 8.429/92.

5. Da extensão subjetiva da improbidade administrativa:

5.1. O ato de contratação de um servidor para ocupar um cargo de provimento em comissão é um ato jurídico complexo, que depende da conjugação de diversas manifestações juridicamente relevantes, que vão desde a tramitação do projeto, que culminou com a publicação das Resoluções aqui discutidas, até a contratação propriamente dita.

É inequívoca a responsabilidade de quem propôs os Projetos de Resolução n.ºs 01 e 02/2005. No caso, como se vê a fls. 42 e 51, foi a Mesa da Câmara, composta pelo Presidente da Casa e pelos 1º e 2º Secretários.

É inequívoca a responsabilidade do órgão encarregado de atestar a conformidade dos Projeto com o ordenamento jurídico. Como se vê a fls. 46 e 55, a Comissão de Justiça simplesmente declarou que os Projetos de Resolução n.ºs 01 e 02/2005 eram legais e constitucionais. Sem qualquer motivação em sua manifestação, seu parecer é absolutamente nulo. Veja-se, a propósito, o que já se disse sobre motivação no item 4.2.4, acima.

É, ainda, inequívoca a responsabilidade do órgão encarregado de atestar a conformidade dos Projeto com o regramento orçamentário. A Comissão de Finanças, em parecer também nulo (fls. 47 e 56), porque despido de motivação, simplesmente endossou os pareceres da Comissão de Justiça, sem qualquer análise das leis orçamentárias (plano plurianual, lei de diretrizes e lei orçamentária anual) e das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja importância ninguém poderá negar.

É, igualmente, inequívoca a responsabilidade do Presidente da Câmara que, sem qualquer competência para tal, convocou a escandalosa sessão extraordinária (vide itens 2.1 e 3.3.1, acima).

É, também, inequívoca a responsabilidade dos encarregados de discutir e votar os Projetos: os Vereadores, que, por unanimidade, aprovaram-no imediatamente.

E, por fim, é inequívoca a responsabilidade do encarregado pelas nomeações, novamente o Presidente da Câmara.

5.2. Faz-se necessário deixar consignado o empenho ímpar do requerido FLORIANO CAMARGO ARRUDA BRASIL JÚNIOR para o fim aqui combatido.

Ele, como Presidente da Câmara, propôs os Projetos, convocou a sessão e, em meio às duas votações, fez questão de registrar: “O Vereador Floriano Camargo Arruda Brasil Júnior, Presidente da Câmara Municipal, apesar de, regimentalmente, não votar, solicita que seja consignado seu voto favorável ao Projeto de Resolução…” (fls. 90, por duas vezes).

5.3. Importante, ainda, assentar uma palavra acerca da responsabilidade direta dos Vereadores pelo uso ímprobo do dinheiro público: cada um deles representa o anseio de milhares de jordanenses e nenhum tinha, continuam não tendo e nunca terão o direito de votar sem responsabilidade.


5.3.1. Isto, porque um mero “sim” faz determinar irreversíveis conseqüências no seio da comunidade. Aliás, o voto é justamente aberto — não-secreto — para que haja controle.

É da essência de qualquer colegiado — e nosso ordenamento jurídico alberga esta norma — que seus membros respondam solidariamente pelo resultado de sua decisão, salvo aquele que a ela não anuiu.

5.3.2. O maior exemplo de nosso direito positivo vem da famosa Lei de Licitações. Diz-se ironicamente “famosa”, pois a Lei n.º 8.666/93 é conhecida, exatamente, pelo rigorismo de suas regras que acabam por engessar o administrador, mas por um pretexto justo, o de diminuir o espaço dos gatunos da administração pública.

Veja-se como são regradas as comissões de licitações, e observe-se a regra de responsabilização de seus componentes:

“Art. 51 – A habilitação preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas serão processadas e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo 3 (três) membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação.

Parágrafo primeiro – No caso de convite, a Comissão de licitação, excepcionalmente, nas pequenas unidades administrativas e em face da exigüidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor formalmente designado pela autoridade competente.

Parágrafo segundo – A comissão para julgamento dos pedidos de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento, será integrada por profissionais legalmente habilitados no caso de obras, serviços ou aquisição de equipamentos.

Parágrafo terceiro – Os membros das Comissões de licitação responderão solidariamente por todos os atos praticados pela Comissão, salvo se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão.

Parágrafo quarto – A investidura dos membros das Comissões permanentes não excederá 1 (um) ano, vedada a recondução da totalidade de seus membros para a mesma Comissão no período subseqüente.

Parágrafo quinto – No caso de concurso, o julgamento será feito por uma comissão especial integrada por pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores públicos ou não.” (grifou-se)

5.3.3. A analogia com o caso destes autos é, não só admitida, como perfeita. Para este propósito, confira-se o ensinamento de Maria Helena Diniz, na obra As Lacunas do Direito:

“Requer a aplicação analógica que:

1 — o caso sub judice não esteja previsto em norma jurídica. Isto porque direito expresso ou literal disposição legal não abrange analogia, pois esta dilata a aplicação da lei a casos não previstos, que, por identidade de razão, devem submeter-se a ela. A analogia compara, e da semelhança conclui pela aplicação da norma ao caso em tela, sendo portanto, um processo mental, ao passo que a norma é um imperativo. Se houvesse lei regulando o caso, ter-se-ia interpretação extensiva.

2 — o caso não contemplado tenha com o previsto, pelo menos, uma relação de semelhança.

3 — o elemento de identidade entre eles não seja qualquer um, mas sim essencial ou de fato que levou o legislador a elaborar o dispositivo que estabelece a situação a qual se quer comparar a não contemplada. Terá de haver uma verdadeira e real semelhança e a mesma razão entre ambas as situações. Meras semelhanças aparentes, afinidades formais ou identidades relativas a pontos secundários não justificam o emprego da argumentação analógica

.

Presentes estes três requisitos permitida está a analogia.” (7ª ed. — São Paulo : Saraiva, 2002, p. 160/161).

5.3.4. O que se afirma, em resumo, é que basta o “sim” negligente com o erário, para que o Vereador seja responsabilizado pelo dano produzido. Esta, acaba por ser a intenção do legislador expressa no caput do art. 10 da Lei n.º 8.429/92, considerando ímprobas condutas comissivas ou omissivas, dolosas ou culposas.

5.3.5. Não obstante, nossos Vereadores não agiram só negligentemente. Foram de uma consciência ampla, irrestrita e cerebrina: votaram “sim” no dia 6 e, no dia 7, dezessete assessores estavam nomeados.

Será que todos os Vereadores escolheram seus dois assessores, o do expediente interno e o das atividades externas, em algumas poucas horas? Ou será que, precavidos que são, já sabiam e anuíam à gatunice?

Será que, em menos de um dia, as pessoas nomeadas — incluindo, pelo que se sabe, a esposa do Vereador SEBASTIÃO e o irmão do Vereador ROBERTO — foram oportuna e conscientemente avaliadas, consultadas, entrevistadas e escolhidas?


5.4. Por fim, deixou-se de arrolar como réus os beneficiados diretos das contratações irregulares, quais sejam, os contratados.

Isto, pois não se têm elementos suficientes para se afirmar que eles teriam conhecimento prévio das irregularidades das contratações da Câmara Municipal. Só dessa forma, poder-se-ia imputar aos contratados a responsabilidade solidária pelos danos causados.

Muito embora expresse a letra do art. 3º da Lei de Improbidade Administrativa que as disposições daquele diploma são aplicáveis “àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou deles se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”, tal regra há de ser confrontada com o elemento subjetivo que anima a conduta do extraneus.

Assim, a doutrina de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves:

“Sendo assim, todos aqueles que tenham, de algum modo, concorrido ou se beneficiado da improbidade devem figurar como réus e, para tanto, devem ser citados. Entenda-se: todos aqueles que tenham praticado o ato de improbidade ou dele tenham, com conhecimento de sua ilicitude, se beneficiado direta ou indiretamente.” (grifou-se) (Improbidade Administrativa. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumem Júris, 2004, p. 714).

6. Do pedido liminar:

6.1. Nesta ação, não bastará pretender que as contratações irregulares sejam declaradas nulas e punidos os responsáveis, se for permitido que a CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPOS DO JORDÃO continue contratando e mantendo pessoas contratadas com base nas Resoluções n.ºs 01 e 02/2005 até o provimento final. Necessária, pois, a concessão de medida liminar, evitando-se dano irreparável.

6.2. Por isso, o Ministério Público requer, com fulcro no art. 12 da Lei n.º 7.347/85, se digne Vossa Excelência a conceder liminar, inaudita altera parte, determinando:

6.2.1. A imediata suspensão de todas as contratações decorrentes das Resoluções n.ºs 01 e 02/05, sejam as apontadas nesta peça, sejam quaisquer outras; e

6.2.2. A imediata proibição de se procederem novas contratações com fulcro em tais Resoluções.

6.3. Para o caso de descumprimento da medida liminar, requer-se a imposição de multa diária no valor equivalente à remuneração mensal de cada cargo de provimento em comissão para o qual não haja o atendimento de quaisquer das ordens emanadas.

7. Dos pedidos principais:

O Ministério Público do Estado de São Paulo requer, também e ao final:

7.1. Que se declarem nulas as Resoluções n.ºs 01 e 02/2005 da CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPOS DO JORDÃO e, como conseqüência, nulas todas as contratações delas decorrentes, sejam as apontadas nesta peça, sejam quaisquer outras;

7.2. Que se condenem solidariamente os requeridos FLORIANO CAMARGO ARRUDA BRASIL JÚNIOR, PAULO SÉRGIO PEREIRA ASSAF, IVO STRASS, RICARDO MALAQUIAS PEREIRA, ALFREDO COTTINI FILHO, PEDRO CARLOS RODRIGUES, CELSO DA SILVA, ROBERTO HIROSHI ABE e SEBASTIÃO ANTONIO BONIFÁCIO nas sanções previstas no art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, determinando-se-lhes o ressarcimento integral do dano, a ser quantificado em sede de execução, e se lhes aplicando a perda das respectivas funções públicas, a suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos, o pagamento de multa civil de até 2 (duas) vezes o valor do dano e a proibição de contratarem com o Poder Público ou receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

7.3. Que se condenem solidariamente os requeridos FLORIANO CAMARGO ARRUDA BRASIL JÚNIOR, PAULO SÉRGIO PEREIRA ASSAF, IVO STRASS, RICARDO MALAQUIAS PEREIRA, ALFREDO COTTINI FILHO, PEDRO CARLOS RODRIGUES, CELSO DA SILVA, ROBERTO HIROSHI ABE e SEBASTIÃO ANTONIO BONIFÁCIO nas sanções previstas no art. 12, III, da Lei n.º 8.429/92, determinando-se-lhes o ressarcimento integral do dano, a ser quantificado em sede de execução, e se lhes aplicando a perda das respectivas funções públicas, a suspensão dos direitos políticos de 3 (três) a 5 (cinco) anos, o pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes o valor da remuneração percebida pelos agentes e a proibição de contratarem com o Poder Público ou receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 3 (três) anos.

8. Dos requerimentos outros:

Pede-se, ainda:

8.1. Que se autue e se registre a presente ação, com o Procedimento Preparatório de Inquérito Civil n.º 06/05, incluso;

8.2. Que se receba a presente ação e que se ordene a citação dos réus, no caso dos agentes públicos, pelo Correio (arts. 221, I, 222 e 223, do C.P.C.), para, querendo, contestarem o pedido no prazo da lei, prosseguindo-se nos termos do rito comum ordinário;

8.3. Que se ordene a intimação do Município de Campos do Jordão nos termos do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/92; e

8.4. Que se condenem os requeridos ao pagamento das custas processuais.

9. Deixa-se de requerer a notificação dos réus agentes públicos, na forma do art. 17, § 7º, da Lei n.º 8.429/92, porque tal previsão não é constitucional, conforme se tem decidido no E. Tribunal de Justiça de São Paulo:

“DIREITO ADMINISTRATIVO – AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MEDIDA PROVISÓRIA N. 2.225-45, DE 04.9.2001 – PRÉVIA NOTIFICAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DE ALEGAÇÕES – DESNESSIDADE E DESCABIMENTO – Com efeito, a Medida Provisória n. 2.225-45, de 04.09.2001, até a presente data não foi reeditada, nem mais poderá sê-lo, por força da Emenda Constitucional n. 32, de 11.09.2001, que, dentre outros casos, passou a vedar sua reedição sobre matéria relativa a direito processual civil. Como não foi, também, convertida em lei, perdeu ela, a toda evidência, sua eficácia e efeitos jurídicos, de sorte que a mera citação dos requeridos e apresentação de contestação não ostentam nenhuma ilegalidade – Inteligência da CF/1988, art. 62, inciso I, alínea “b”, e seu § 3º – Decisão mantida – Recurso desprovido.” (AI 323.340-5/5-00, Quinta Câmara de Direito Público, Rel. Des. Xavier de Aquino, v. u., 29/04/2004).

“Agravo de Instrumento – Ação Civil Pública – Improbidade Administrativa – Pretensa rejeição liminar da peça inicial – Inadmissibilidade – Ação corretamente proposta – Descrição minuciosa do ato – Ademais, rejeição admitida na Lei n° 8.429/92, por norma processual trazida pela Medida Provisória n° 2.225/01, de duvidosa constitucionalidade ante inovação trazida pela Emenda Constitucional n° 32/01 – Recurso improvido.” (AI 333.611-5/0-00, Sexta Câmara de Direito Público, Rel. Des. Afonso Faro, v. u., 03/05/2004)

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

A EC nº 32/01 não recepcionou a MP nº 2225/01. MP que não observa o princípio da urgência insculpido no art. 62 da CF não gera qualquer eficácia. A EC n° 32/01 vedou expressamente legislar-se por MP matéria de ordem processual. As questões relativas a atos de improbidade podem ser processadas mediante ação civil pública.” (AI 347.472-5/2-00, Terceira Câmara de Direito Público, Rel. Des. Gama Pellegrini, v. u., 04/05/2004)

10. Protesta-se provar o alegado por todos os meios de provas admitidos.

11. Com fulcro no art. 260 do Código de Processo Civil, dá-se à causa o valor de R$ 279.480,00, correspondente a um ano de dano ao erário público de valor mensal de R$ 23.290,00, tal como apontado no item 2.10, acima.

Termos em que, d. r. e a. esta, p. deferimento.

Campos do Jordão, 1 de abril de 2005.

Sebastião José Pena Filho

Promotor de Justiça

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