A responsabilidade civil do Estado pode ser concebida como a obrigação legal que lhe é atribuída, de reparar os danos ocasionados a terceiros, em decorrência de suas atividades funcionais.

A evolução do direito até a adoção do princípio da responsabilidade objetiva do Estado desenvolveu-se, basicamente, em três etapas.

Na primeira etapa vigorou a teoria da irresponsabilidade, onde o Estado, em nenhum caso, deveria reparar o prejuízo, derivado de ação ou omissão sua, sofrido por terceiro.

Superada a fase da irresponsabilidade, surgiu a fase da teoria da responsabilidade com culpa ou responsabilidade subjetiva, que utilizava os conceitos de culpa e dolo do Direito Privado.

A teoria subjetivista se manifestou de duas formas:

1°) por meio da teoria que fazia a divisão entre atos de gestão e atos de império;

2°) por meio da teoria da culpa administrativa ou acidente administrativo.

Na teoria do acidente administrativo ou culpa administrativa, também chamada teoria da "faute du service", a obrigação de indenizar passou a centrar-se na "culpa do serviço".

A teoria da "faute du service" é uma criação jurisprudencial do Conselho de Estado Francês e, por meio dela, se abandona a distinção entre atos de gestão e atos de império e a perquirição da culpa do agente, para se indagar a culpa estatal. Ou seja, a culpa pessoal, individual do agente é substituída, na falta do serviço, pela culpa do próprio Estado, pela "culpa administrativa", peculiar do serviço público, na maioria das vezes "anônima".

Assim, ainda quando evidenciada a culpa de agente identificado como autor do ato lesivo, esta culpa (pessoal) é considerada como conseqüência da falta do serviço, que deveria funcionar exemplarmente e não foi capaz. Essa falta, então, é capaz de gerar para o Estado a obrigação de indenizar.

Paul Duez(1) cita quatro pontos essenciais da teoria da falta do serviço:

1) a responsabilidade do servidor público é uma responsabilidade primária, não indireta (não decorre da relação preposto/preponente);

2) a falta do serviço público não depende da falta de determinado agente, mas do funcionamento defeituoso do serviço, do qual decorre o dano;

3) o fato gerador da responsabilidade é a falta ou culpa do serviço, não o fato do serviço, daí não se confundir com a teoria do risco administrativo (objetiva);

4) não basta a ocorrência de qualquer defeito, mas certo grau de imperfeição, e o defeito do serviço deve ser examinado tendo em vista o serviço, o lugar e as circunstâncias.

Estabelece-se aí o binômio falta do serviço/culpa da administração. Esta teoria foi também denominada por alguns autores de teoria da culpa anônima, já que, em determinados casos, tornava-se impossível determinar qual o funcionário responsável pela conduta danosa.

Por fim, a terceira fase da evolução da responsabilidade civil do Estado acolheu a teoria da responsabilidade sem culpa ou objetiva, na qual, para que surja a obrigação do Estado em ressarcir o dano causado, basta que exista nexo de causalidade entre este dano e o comportamento da Administração, sem que se cogite de culpa.

Para a configuração da responsabilidade objetiva do Estado, portanto, revela-se indispensável que, além da existência do dano e da conduta da Administração, reste plenamente configurado o nexo de causalidade entre ambos. Isto porque, "a responsabilidade da Administração Pública, desvinculada de qualquer fator subjetivo, pode ser afirmada independentemente de demonstração de culpa, mas está sempre submetida como é óbvio, à demonstração de que foi o serviço público que causou o dano sofrido pelo autor"(2).

Outrossim, há que se ter em mente que a responsabilidade civil do Estado, ainda que objetiva, não é absoluta, sendo certo que, ante a ocorrência de determinadas circunstâncias, o Estado pode excluí-la total ou parcialmente.

Os casos de culpa da vítima, de força maior (onde há o fator da irresistibilidade humana diante de um determinado acontecimento), de ação de terceiros e de estado de necessidade, apresentam-se como verdadeiros obstáculos para a configuração do nexo de causalidade, elidindo, daí, qualquer pretensão indenizatória.

A redação do § 6.º, art. 37, da Constituição Federal pátria, ao estabelecer que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros", consagrou a responsabilidade objetiva do Estado para o ressarcimento dos danos por ele causados.

Com efeito, para que se configure a responsabilidade objetiva adotada por nosso ordenamento, basta que se verifique o nexo de causalidade entre o procedimento comissivo ou omissivo da Administração Pública e o evento danoso conseqüente, não havendo que se analisar a culpa.