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Antídoto legal

Governo está proibido de reeditar Medida Provisória revogada

Ao decidirem que uma Medida Provisória pode revogar outra em tramitação no Congresso Nacional, os ministros do Supremo Tribunal Federal adotaram um antídoto para evitar truques do governo. O Supremo, por nove votos a um, entendeu que o governo pode até revogar uma MP, mas jamais reeditá-la com o mesmo teor.

"É certo que há, como demonstrado aqui, a preocupação com a possibilidade de que, a partir desse reconhecimento, se verifique fraude à Constituição, burlando, especialmente, o comando relativo à proibição de reedição. Não obstante, essa possibilidade de revogação de medida provisória por outra não pode levar ao extremo de se admitir posteriormente a edição de uma medida provisória com o mesmo teor da medida provisória revogada", afirmo o ministro Gilmar Mendes em seu voto.

No caso concreto, a Corte negou liminar na ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo PSDB e PFL, contra a Medida Provisória 128/03. A MP 128 revogou a MP 124/03, que trata do quadro de pessoal da Agência Nacional das Águas (Ana). O objetivo dos partidos era impedir a votação da proposta de reforma tributária do governo na Câmara dos Deputados. O único voto discordante foi o do ministro Marco Aurélio. Os demais ministros acompanharam o voto da relatora, Elen Gracie.

Leia o voto do ministro Gilmar Mendes:

Sem revisão

TRIBUNAL PLENO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.984

(MEDIDA CAUTELAR)

VOTO


O SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Sr. Presidente, este é um campo que tem sido objeto de sucessivas considerações e, inclusive, nele campearam os demagogos. A rigor, aqui muito já se discutiu sobre medida provisória, sobre a existência de um propósito inequívoco de frustrar o exercício da competência legislativa outorgada ao Congresso Nacional. Quem tem alguma experiência e honestidade intelectual sabe que estamos a falar, claramente, de uma crise do processo decisório. Já tive oportunidade de salientar isto em outro momento.

O próprio modelo restritivo que se fez e se desenhou na fórmula original, trinta dias para votar a medida provisória, sabemos bem, na atual conjuntura, que não mudou desde 1988 no Congresso Nacional, não se aprova nem moção de pesar. A dificuldade é enorme. Portanto, aqui, houve uma hipérbole na fórmula constitucional original que levou o Supremo Tribunal Federal, muito criticado indevidamente por isso, a adotar como interpretação do possível a necessidade de reedição.

Isso já foi ressaltado num dos julgados dos Ministros Sepúlveda Pertence e Nelson Jobim. Como já foi dito, a impossibilidade de retirada da medida provisória no Congresso Nacional pelo Presidente da República restou afirmada, pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 221, da relatoria do Ministro Moreira Alves, DJ 22.10.93. Asseverou o Tribunal que "por ser medida provisória ato normativo com força de lei, não é admissível a retirada do Congresso Nacional a que foi remetida para efeito de ser ou não convertida em lei".

Não obstante, nesse mesmo julgamento, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a possibilidade de o Presidente da República editar uma medida provisória, revogando medida provisória em vigor, entendimento este que restou ratificado em vários pronunciamentos posteriores. Transcrevo excerto da decisão proferida na ADI nº 1.204:

"4. O Presidente da República pode expedir medida provisória revogando outra medida provisória, ainda em curso no Congresso Nacional. A medida provisória revogada fica, entretanto, com sua eficácia suspensa, até que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a medida provisória ab-rogante. Se for acolhida pelo Congresso Nacional a medida provisória ab-rogante, e transformada em lei, a revogação da medida provisória anterior torna-se definitiva; se for, porém, rejeitada, retomam seu curso os efeitos da medida provisória ab-rogada, que há de ser apreciada pelo Congresso Nacional, no prazo restante a sua vigência." (ADI 1.204, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 07.12.95)."

Essa jurisprudência, como ressaltado, foi construída em face da redação original do art. 62 da Constituição. Com o advento da Emenda Constitucional nº 32/2001, foram estabelecidas várias normas procedimentais relativas à tramitação das medidas provisórias no Congresso Nacional, dentre as quais, a disposta no § 6º do art. 62, determinando que a ausência da apreciação da medida provisória no prazo de 45 dias importa o sobrestamento de todas as deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando, visto que entrará em regime de urgência.

Alegam os requerentes que a revogação da medida provisória por outra subtrai, do crivo parlamentar, apreciação de ambas as medidas, violando-se "o comando constitucional que faria incidir o 'travamento da pauta de votação'". Sobre essa problemática, vale transcrever trecho de dissertação de mestrado da Dra. Ana Cláudia Manso Rodrigues, de quem fui Orientador na Universidade de Brasília.

"Acontece, que a força de lei da medida provisória no seu aspecto ativo ou derrogatório [...], suspende a vigência e a eficácia da legislação preexistente incompatível, que pode ser, inclusive, uma outra medida provisória. Esta -, em virtude do aspecto passivo da sua força de lei, só podendo ser atingida por outro ato de igual ou superior força normativa - será sim alcançada pela expedição de outra medida provisória que a revogue. Porém, tal revogação importará, igualmente, apenas a suspensão da sua vigência e eficácia, a fim de que se aguarde o desfecho da apreciação parlamentar sobre a medida provisória revogatória.

Deste modo, a revogação de uma medida provisória por outra não subtrai do Congresso Nacional a apreciação do ato normativo governamental revogado, já que continua com a sua prerrogativa conferida constitucionalmente. De um lado, decidindo pela conversão em lei da medida provisória revogante, confirma a revogação da medida provisória anterior, [...] Por outro, uma vez não convertida em lei a medida provisória revogada, retoma ela sua vigência e eficácia, cabendo ao Poder Legislativo decidir pela sua conversão ou não em lei.

Constata-se, portanto, a existência de um nexo de prejudicialidade entre ambas as medidas provisórias, que faz com que a medida provisória mais recente seja primeiramente examinada, pois que nela é que se contém a cláusula de revogação do ato normativo anteriormente editado. Partindo dessa orientação, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que, durante esse exame, fica suspenso o prazo para apreciação da medida provisória anterior." (Rodrigues, Ana Cláudia Manso. A medida provisória no controle abstrato de constitucionalidade. Brasília, 2001, p.45)

Ao final, conclui Ana Cláudia Manso Rodrigues:

"Deste modo, na revogação de uma medida provisória por outra não se afigura propriamente uma revogação. Não se pode perder de vista o alcance da força derrogatória do ato normativo governamental com força de lei. A medida provisória revogatória, enquanto pendente de apreciação pelo Poder Legislativo, suspenderá a vigência e a eficácia da medida provisória anterior. E, uma vez convertida em lei, não se confirmará a revogação, já que esta tem efeito ex nunc. Na verdade, a conversão em lei da medida provisória revogatória importará a rejeição da medida provisória revogada, que, em conseqüência, perderá a sua eficácia desde o início.

Sem se desconsiderar a força de lei da medida provisória, que deve ser entendida em consonância com os moldes constitucionais, preserva-se, assim, a prerrogativa do Congresso Nacional de se manifestar sobre a medida provisória preexistente, emitindo a sua desaprovação, mesmo que implicitamente, ao converter em lei o ato governamental revogante, competindo-lhe ainda a disciplina das relações jurídicas dele decorrentes (parágrafo único do art. 62 da CF)."

Assim, digo eu, a revogação de medida provisória por outra não impede que o Congresso Nacional aprecie a medida provisória afastada ou revogada, mas que ele se manifeste sobre a medida provisória revogadora, manifestação esta que é prejudicial àquela. Não se afigura, aqui, portanto, qualquer violação, a meu ver, ao princípio da divisão de Poderes.

Por outro lado, como já foi feito, poder-se-ia indagar se a revogação de medida provisória por outra medida não estaria violando o comando constitucional inserto no § 6º do art. 62, que determina o sobrestamento de todas as deliberações. Mas aqui se pode desconsiderar a situação de que o projeto de lei, não se pode desconsiderar, com pedido de urgência, como já foi destacado, inclusive, pelo Ministro Nelson Jobim, nos termos do art. 64, § 2º também "trava a pauta" da Casa em que estiver tramitando, e, mesmo assim, pode o Presidente retirar o pedido de urgência.

Desse modo, mesmo com o advento da Emenda Constitucional nº 32/2001, entendo continuar possível a revogação de medida provisória por outra.

É certo que há, como demonstrado aqui, a preocupação com a possibilidade de que, a partir desse reconhecimento, se verifique fraude à Constituição, burlando, especialmente, o comando relativo à proibição de reedição. Não obstante, essa possibilidade de revogação de medida provisória por outra não pode levar ao extremo de se admitir posteriormente a edição de uma medida provisória com o mesmo teor da medida provisória revogada.

É que o § 10, do art. 62, proíbe expressamente a reedição de medida provisória. E a reprodução do texto da medida provisória revogada em nova medida provisória importará reedição da mesma, já que aquela ainda será apreciada pelo Congresso Nacional. Assim, ao admitir a possibilidade de reedição de medida provisória por outra medida provisória, não estou a reconhecer que dessa conclusão se extraia, também - como já foi ressaltado, aqui, pela Ministra Ellen e pelos Ministros Sepúlveda Pertence, Nelson Jobim e Ayres Britto -, a possibilidade de se reeditar medida provisória. Do contrário, teria sido inócuo todo esforço que se fez para produzir essa difícil solução em torno da Emenda nº 32.

Essa cautela se impõe, com maior razão, com relação às alterações sucessivas, para que não se retome aqui uma prática que a emenda constitucional afastou. Tenho alguma experiência nesse assunto, em prática e reflexão. É possível que se cogite de alterações sucessivas, inclusive, de partes de medidas provisórias, o que, também, haveria de ser repudiado nessa fórmula da combinação do art. 62, § 10, com o art. 62, § 6º.

Ademais, o presente caso evidencia que, embora alguns autores insistam em estabelecer conceito para a urgência, neste campo, inclusive, temos também uma controvérsia antiga. Este caso mostra que, muitas vezes, a urgência, cansei de dizer isto, não se marca apenas por um critério pobremente temporal.

O Ministro Sepúlveda Pertence chegou, inclusive, a chamar atenção, muitas vezes, ao fato de que a existência de um projeto de lei sobre determinada matéria - isso era sempre objeto de consideração dos antigos partidos de oposição - impedia a edição de uma medida provisória. Muitas vezes, alguns projetos deixaram de ser mantidos no Congresso, foram retirados e, em seu lugar, editadas medidas provisórias. O Ministro Pertence teve oportunidade de ressaltar que a existência de projeto de lei sobre uma matéria, antes de provar a falta de urgência, pode evidenciá-la se o processo legislativo não se ultima no tempo que o poder competente, razoavelmente, reputa necessário à vigência da inovação proposta que, de qualquer modo, ficará sujeita à decisão final, ex tunc, do Congresso Nacional.

Aqui, portanto, há que se ter atenção, quando se instaura esse debate, para o conceito de "urgência política", que é inafastável, uma vez que os governos têm projetos, planos que se realizam num prazo predeterminado.

Neste caso específico, todavia, temos ainda uma situação assaz delicada. Além da discussão envolvendo políticas públicas, em matéria tributária, temos o debate da desvinculação, da chamada DRU (desvinculação de receita da União), e a prorrogação da CPMF. Estamos a falar, portanto, de medidas vitais para o sistema tributário, econômico e financeiro. Logo, um retardo nesse processo decisório certamente custará caro para o equilíbrio fiscal e financeiro. Portanto, a urgência aqui poderia ser examinada numa outra eventual revogação.

Não excluo essa possibilidade, cogitei até desse exame inicialmente. Neste caso, também me parece patente, embora, como tenha dito, valho-me sempre de um conceito de urgência muito mais largo do que aquele conceito pobre, às vezes tacanho, da visão meramente temporal. Por isso, não tenho dúvida em acompanhar o voto da eminente Ministra-Relatora.

Revista Consultor Jurídico, 8 de setembro de 2003, 14h28

Comentários de leitores

1 comentário

Ministro Gilmar. Obrigado pela aula. V. Exa. e ...

Paulo Trevisani (Advogado Assalariado - Previdenciária)

Ministro Gilmar. Obrigado pela aula. V. Exa. e um expoente em Direito Constitucional . Continue a nos brindar com seus ensinamentos.

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