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Pedras no caminho

"As dificuldades jurídicas para a implementação da Alca."

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1 - A igualdade entre Estados

O art. 4º da nossa Constituição estabelece os seguintes princípios pelos quais o Brasil deverá reger-se em suas relações internacionais:

"Art. 4º

I - independência nacional;

II - prevalência dos direitos humanos;

III - autodeterminação dos povos;

IV - não-intervenção;

V - igualdade entre Estados;

VI - defesa da paz;

VII - solução pacífica dos conflitos;

VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;

IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;

X - concessão de asilo político."

O que chama logo a atenção, quando se trata de discutir a nossa integração em um bloco econômico, ou simplesmente numa associação de mercado livre, são os itens grifados -- a independência nacional e a igualdade entre Estados. Os dois itens estão profundamente relacionados, pois a igualdade entre Estados pressupõe a independência nacional.

Assim, qualquer tratado internacional que venha a ser assinado não pode abdicar da independência nacional (inclusive no que concerne a possibilidade de denunciar o tratado e retirar-se da associação) nem desrespeitar a igualdade entre Estados, o que nos levaria a exigir absoluta igualdade de tratamento.

A primeira dificuldade na negociação para a formação da Alca (Área de Livre Comércio das Américas), portanto, seria exigir dos Estados Unidos a queda das barreiras referentes aos produtos brasileiros. E isto parece impossível porque o Congresso Norte-Americano, pela voz de diversos dos seus membros, tem dito que a sua função é proteger os produtores americanos.

A inclusão do princípio da igualdade entre os Estados como orientador da política externa brasileira visou estabelecer uma coerência lógica entre os comportamentos interno e externo dos nossos poderes públicos. Sabemos que a nossa Constituição atual dá uma relevância especial ao princípio da isonomia. Relevância bem maior do que nas anteriores. Nas nossas outras Constituições, a isonomia era apenas um dos modos de implementação dos direitos à vida, à segurança, à liberdade, à propriedade, etc (1).

Hoje, figurando o seu enunciado no caput do art. 5º, como primeira afirmação a inspirar todos os incisos que se lhe seguem, a igualdade não é mais forma de implementação de diretos e garantias, mas é a causa de direitos e garantias. Por conseguinte, tendo o princípio da igualdade como núcleo de toda a nossa principiologia constitucional, e sendo cláusula pétrea (art. 60, IV), a igualdade entre os Estados também terá status, vale dizer, de cláusula pétrea, pois, ainda que não estivesse expresso, decorreria logicamente de todo o nosso sistema constitucional.

Portanto, enquanto não caírem as barreiras sobre os nossos produtos de exportação, não haverá possibilidade constitucional de se firmar o tratado da Alca. E além disso, as disposições do tratado terão de ser isonômicas. Não poderá haver qualquer limitação para uma parte, sem que haja igual limitação para outra (2). Havendo, poder-se-á impugnar a cláusula perante o Judiciário brasileiro, uma vez que o tratado ingressa no sistema judiciário nacional de cada Estado parte (3), e, assim, os juízes poderão garantir-lhe ou negar-lhe vigência, tal qual fazem com as normas jurídicas de produção interna, veiculada por leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc.

O tratado não poderá conter nenhuma cláusula que vede sua apreciação política pelo Congresso Nacional e a sua validade jurídica pelo Judiciário. No que concerne ao Poder Legislativo, está expresso na Constituição vigente (art. 84, VIII), que compete ao Congresso referendar os tratados, convenções e atos internacionais celebrados pelo presidente da República.

No que tange ao Judiciário, não deve ser esquecido o inciso XXXV, do art. 5º, que veda à lei excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito e, se o tratado passa integrar o direito interno, como vimos, poderá ser impugnado. Note-se, ainda, que as disposições do art. 5º são cláusulas pétreas e não poderão ser modificadas, nem por emendas constitucionais, e muito menos por tratados.

Deve ainda ser notado que o controle judicial, no caso, pode externar-se não só na forma do controle concentrado, como ainda na forma do controle difuso, pois a aplicação do tratado poderá ferir concretamente direitos e garantias individuais.

2 - O mercado interno como patrimônio nacional.

Diz o art. 219 da Constituição que "o mercado interno integra o patrimônio nacional e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem-estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos da lei federal".

Patrimônio nacional, no caso, não é o patrimônio da União. É algo bem mais amplo. Se se tratasse de patrimônio da União, estaria arrolado no art. 20. No caso, a Constituição refere-se a patrimônio da nação.

O art. 219, como qualquer outro, não pode ser interpretado isoladamente, mas sim dentro do Capítulo em que se insere. Tal artigo está colocado no Capitulo IV (Da Ciência e Tecnologia), do Título VIII (Da Ordem Social). Isto significa que o mercado interno deve ser prioritariamente favorecido no que diga respeito ao progresso cientifico e tecnológico. Compete à lei federal (referida no artigo) definir o modo de viabilizar o desenvolvimento cultural (cultura ai entendida em seu sentido mais amplo, vale dizer, conjunto de elementos caracterizadores de uma época ou de uma civilização).

Não é certo dizer que tal artigo é de eficácia limitada pelo simples fato de dizer que será implementado "nos termos da lei federal". O texto está nitidamente dividido em duas partes. A primeira -- "o mercado interno integra o patrimônio nacional" -- revela um comando, uma afirmação peremptória, possuindo eficácia plena. A segunda -- "e será incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e sócio-econômico, o bem estar da população e a autonomia tecnológica do País, nos termos da lei federal" -- possui eficácia limitada, mas a lei limita-se, como vimos a definir o modo de viabilização do ordenamento contido no texto.

O mercado interno é, de conseguinte, um patrimônio inalienável da nação brasileira e é obrigação dos Poderes Públicos incentivar o seu desenvolvimento e conferir-lhe autonomia tecnológica. Com isto, fica vedada qualquer cláusula em tratado que impeça a transferência de tecnologia.

3 - A integração da América Latina como meta preferencial

O fato de o mercado interno ser patrimônio nacional não impede a integração do Brasil com o restante da América Latina. É que o parágrafo único do art. 4º diz claramente que "a República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações".

É certo que o texto não específica o tipo de comunidade. Não diz se se trata de uma mera união de mercados, de uma integração econômica mais profunda, ou mesmo de uma Confederação. O que parece vedado é a abdicação da soberania, o que ocorreria no caso de uma federação.

4 - A questão da soberania

Todo Estado é soberano, salvo os Estados-membros de uma federação que abdicam de parte de sua soberania, pois não possuem personalidade de direito internacional. Abdicam também de uma parcela da sua soberania interna, pois estão totalmente submetidos à Constituição Federal. É certo que esta submissão envolve, da mesma forma a União (personalidade de direito interno -- ordem jurídica parcial central) como a República Federativa do Brasil (personalidade de direito internacional -- ordem jurídica total).

Assim sendo, temos de concluir que a soberania está depositada na ordem jurídica total, que se exterioriza em seu grau máximo na Constituição Federal. A soberania decorre, portanto, dos ditames da Lei das leis. E esta é clara ao definir que entre nós "todo poder emana do povo". Ora se assim é, só o povo pode abdicar da soberania.

Na questão presente, sem uma manifestação popular convocada, nos termos do art. 49, XV, da Constituição, seria impossível a assinatura de um tratado com um Estado que não seja latino-americano, a não ser que se trate de meros acordos comerciais, e ainda assim com respeito absoluto à igualdade entre as partes.

Notas de rodapé:

(1) Veja-se o nosso Princípios Constitucionais Tributários, Malheiros, São Paulo, 2ª edição, 2000, pgs. 16 e segts.

(2) No tratado do Nafta existe tratamento diferenciado em relação ao México, no que concerne as empresas prestadoras de serviços.

(3) Francisco Rezek, Direito dos Tratados, Forense, Rio, 1984, pg. 382.

Américo Masset Lacombe é advogado, doutor em direito pela PUC-SP e desembargador federal aposentado

Revista Consultor Jurídico, 1 de setembro de 2003, 16h40

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