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Caminho certo

O mercado de resseguros e a privatização do IRB

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No fim de 2002, em decisão por maioria, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI nº 2.223-7, acolhendo a tese da inconstitucionalidade dos artigos da Lei nº 9.932/99 que transferiam à Superintendência de Seguros Privados - SUSEP as atribuições regulatórias e de fiscalização hoje desempenhadas pelo IRB-Brasil Resseguros S.A. (IRB).

Com isso, foi retirada do ordenamento brasileiro a base jurídica que permitia a privatização do IRB, pois um ente com competência própria do poder público não pode passar ao controle da iniciativa privada. Restou, desse modo, suspenso o processo de abertura do mercado ressegurador brasileiro.

Cabe inicialmente observar que a ADI 2.223-7 em nenhum momento questionou a legalidade do fim do monopólio de resseguros. O que se discutiu foi o meio legal utilizado pelo Governo para regular a matéria, porque o artigo 192 da Constituição Federal estabelece que o Sistema Financeiro Nacional deve ser regulado através de lei complementar, a qual deverá dispor inclusive sobre a autorização e funcionamento dos estabelecimentos de seguro e resseguro, bem como sobre órgão oficial fiscalizador.

Nessa ordem de idéias, sustentou-se que a transferência das funções regulatórias e de fiscalização do IRB-Brasil a outro órgão da administração pública somente poderia ser implementada através de lei complementar, sendo portanto ilegal se realizada através lei ordinária, como de fato ocorreu.

A lei complementar é um ato normativo dotado de maior força que a lei ordinária, estando inserida no sistema jurídico entre esta e a Constituição. De um lado, a própria Constituição destaca algumas matérias de maior relevância para serem reguladas por lei complementar, de modo que sua disciplina seja mais próxima da "vontade geral". De outro, o trâmite legislativo das leis complementares, quando comparado ao trâmite das leis ordinárias, é mais rígido, pois para a aprovação de lei complementar exige-se maioria absoluta na Câmara e no Senado, enquanto para as leis ordinárias basta a maioria simples.

Assim é que, ao julgar procedente a ADI 2.223-7, o STF manteve sob a responsabilidade do IRB as funções de regulação e fiscalização do mercado ressegurador brasileiro, além da competência de conceder autorizações para a atuação no setor.

Histórico

O processo de abertura do mercado ressegurador brasileiro teve início em agosto de 1996, com a aprovação pelo Congresso Nacional da Emenda Constitucional nº 13 ("EC 13/96") que suprimiu a expressão "órgão oficial ressegurador" do texto constitucional (art. 192 II). Uma vez dado este passo histórico, restava ainda regulamentar a matéria. (1)

Em 1997, o IRB-Brasil foi incluído no programa de privatizações. Para esse fim, a Medida Provisória n° 1.578/97 determinou a transformação do IRB em uma sociedade de economia mista (por ações), sob controle da União. A denominação do IRB foi também alterada, passando de "Instituto de Resseguros do Brasil" para "IRB-Brasil Resseguros S.A" (2).

O leilão para venda do controle do IRB, originalmente marcado para o dia 14.10.1999, foi adiado pela primeira vez em setembro de 1999 devido à falta de consenso quanto às regras relativas ao funcionamento do mercado de resseguros após a privatização do IRB.

O projeto de lei ordinária que transferia a competência regulatória e de fiscalização do IRB para a SUSEP somente foi aprovado pelo Congresso em novembro de 1999. A Lei n° 9.932 foi sancionada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso em 20.12.1999. Logo a seguir o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) emitiu um série de resoluções quanto à disciplina jurídica do novo mercado de resseguros.

Em junho de 2000, a pouco menos de um mês da data em que deveria ocorrer leilão para privatização do IRB, o Partido dos Trabalhadores (PT) ajuizou a ADIN 2.223-7 que, após a concessão de medida liminar e posterior julgamento de mérito, impediu que a Lei nº 9.932/99 fosse considerada integralmente válida, e por conseguinte obstou o processo de abertura do mercado de resseguros no Brasil.

Conclusão

Com a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei nº 9.932/99 que transferiam a competência regulatória e de fiscalização do IRB para a SUSEP, a quebra do monopólio do IRB-Brasil instituída pela EC 13/96 permanece sem efeito prático, de tal forma que o Brasil continua sendo um dos poucos países do mundo que apresentam monopólio estatal das operações de resseguro.

Embora, parte importante das deficiências do setor securitário brasileiro sejam atribuídas à existência de monopólio no setor de resseguros, convém enfatizar que a decisão do STF está, a nosso ver, tecnicamente correta.

A matéria tratada pela Lei nº 9.932/99 refere-se a competências regulatórias no âmbito do Sistema Financeiro Nacional, a qual notoriamente deve ser disciplinada mediante Lei Complementar, conforme previsão expressa do art. 192 da Constituição Federal. Assim sendo, a definitiva abertura do setor de resseguros no Brasil depende da edição de lei complementar.

Nota de rodapé

1- "Art. 192. O Sistema Financeiro Nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em lei complementar que disporá, inclusive, sobre: [...] II - autorização e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, resseguro, previdência e capitalização, bem como do órgão oficial fiscalizador." (Constituição Federal, nova redação dada pela EC 13/96)

2-Tais mudanças foram ratificadas por sucessivas medidas provisórias e finalmente pela Lei nº 9.649/98.

 é advogado do escritório Pinheiro e Neto Advogados

 é advogado do escritório Pinheiro e Neto Advogados

Revista Consultor Jurídico, 9 de junho de 2003, 11h33

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