O governo federal anunciou o envio, para o Congresso Nacional, de proposta de emenda à Constituição que deverá alterar significativamente o capítulo da segurança pública. Dentre as mudanças noticiadas de forma esparsa pela imprensa, destaca-se a maior autonomia conferida aos estados na organização de suas polícias e a possibilidade dos municípios com mais de 250 mil habitantes instituírem sua guarda municipal.

As mudanças até aqui anunciadas, ao modificarem o atual modelo de organização policial, deverão utilizar-se de conceitos como unificação, integração, desvinculação do Exército e polícia de ciclo completo. Tais conceitos são aplicados, muitas vezes, de maneira incorreta ou confusa. Por outro lado, a modificação do aparelho policial poderá ser feita por meio de diversas formas de reestruturação das policias. Com o intuito de contribuir com o tema, exporemos alguns conceitos imprescindíveis ao correto entendimento do debate para, em seguida, discorrermos sobre as diferentes possibilidades de mudança das instituições policiais.

A unificação diz respeito a reunir, congregar, tornar uno, em uma só estrutura, duas ou mais estruturas iguais ou diferenciadas. Em se tratando de polícias, unificar significa reunir as duas polícias existentes, civis e militares, em uma única instituição. Elas deixariam de existir como instituições autônomas e independentes e seriam reunidas em uma única polícia.

A integração refere-se ao ato de juntar-se, de incorporar-se, tornando parte integrante naquilo que for possível fazê-lo, duas ou mais estruturas distintas, mantendo a individualidade de cada uma. No caso das polícias civis e militares, a integração diz respeito à incorporação de determinadas rotinas, procedimentos e estruturas de ambas as polícias, de tal modo que possam ser compartilhadas, racionalizando-se a administração dos recursos humanos e materiais e otimizando-se a eficácia do aparato policial. Nesse caso, a integração de ambas as instituições mantém a independência e a autonomia de cada uma delas.

A desvinculação , em se tratando de polícias, refere-se ao fim de qualquer vínculo da polícia militar com o Exército. Assim, desvincular-se a polícia militar do Exército pressupõe o fim do conceito de "força auxiliar e reserva do Exército", constante do §6º do art. 144 da Constituição Federal. Por outro lado, a desvinculação do Exército não implica, necessariamente, no fim do caráter militar da polícia militar, pois a permanência dessa característica não depende da vinculação ao Exército. Em decorrência, a polícia militar pode estar desvinculada do Exército e permanecer militar.

Não é outro o entendimento que deflui do art. 42 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998, que define os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e na disciplina, como sendo militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Por fim, a polícia de ciclo completo é aquela que reúne condições para exercer todas as atribuições inerentes às funções judiciárias, ou investigativas, e às funções ostensivo-preventivas, da atividade policial. Segundo nosso ordenamento constitucional, a Polícia Civil é responsável pelas atividades investigativas e a Polícia Militar é responsável pelas atividades de policiamento ostensivo. Em decorrência, tanto a polícia civil como a polícia militar são polícias de ciclo incompleto.

A atividade policial de investigação e de proteção dos direitos e garantias individuais e sociais é uma atividade eminentemente civil, não se confundindo ou se assemelhando com qualquer tradição militar. Entretanto, como já vimos, as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 18/98 tornou legalmente possível a desvinculação das polícias militares relativamente ao Exército e a manutenção de seu status militar (com todas as conseqüências decorrentes, principalmente previdenciárias).

O art. 42 da Constituição, ao introduzir o conceito de "militar do Estado" para definir o status dos integrantes das polícias militares e corpos de bombeiros militares, criou a possibilidade legal da existência da condição de militar para o policial militar, independentemente do Exército. O parágrafo § 1º do art. 42, ao indicar quais os dispositivos da Constituição que se aplicam aos militares dos Estados, indicou, dentre outros, o § 3º do art. 142, que disciplina as disposições concernentes às Forças Armadas, como patentes, critérios de ingresso e direitos e obrigações tipicamente militares, delimitando um parâmetro de simetria normativa entre aqueles e estas.

Entretanto, não estabeleceu qualquer vínculo ou subordinação com o § 6º do art. 144, que conceitua as polícias militares e os corpos de bombeiros militares como forças auxiliares e reserva do Exército. Assim, podemos suprimir a subordinação das polícias militares ao Exército, consubstanciada no conceito de "forças auxiliares e reserva do Exército", mantendo-se o seu caráter militar, consoante o art. 42, notadamente a aplicação subsidiária de seu § 1º. Em decorrência, somente a desvinculação das polícias militares do Exército não é condição suficiente para a desmilitarização.

As alternativas de mudança que exporemos a seguir partem de uma premissa: o fim da subordinação das polícias militares ao Exército. São elas: a) unificação institucional; b) integração institucional; c) unificação via integração progressiva; d) complementação do ciclo sem unificação; e e) desconstitucionalização e municipalização.

A unificação institucional pressupõe reunir as duas polícias existentes, civil e militar, em uma única instituição. Elas deixariam de existir como instituições autônomas e independentes e seriam reunidas em uma única polícia. A unificação pode se dar com ou sem desmilitarização. Na primeira hipótese, teríamos o inverso: o processo teria a hegemonia da Polícia Civil, na medida em que a polícia militar perderia o seu caráter de militar e teria que se adaptar ao ordenamento da Polícia Civil; teríamos a criação da Polícia Única Civil. Na segunda hipótese, o processo de unificação teria a hegemonia da polícia militar, que não perderia essa sua característica distintiva, de tal modo que a Polícia Civil teria de adaptar as estruturas já existentes; teríamos a criação da Polícia Única Militar.

A integração institucional implica a incorporação de determinadas rotinas, procedimentos e estruturas de ambas as polícias, civil e militar, que podem ser compartilhadas. Por ela, cada polícia mantém a sua independência, a sua autonomia e a sua identidade, não havendo a constituição de uma única polícia. Em termos práticos, a integração de estruturas que podem ser compartilhadas por ambas as polícias induz, a médio e longo prazo, a unificação. A integração institucional também pode ser com ou sem desmilitarização. Com desmilitarização, a integração institucional tende à unificação, na medida em que teremos duas instituições de mesma natureza, ou seja, civis, uma ostensiva e outra investigativa. Sem desmilitarização, a integração tende a manter a atual dualidade, mesmo que em condições funcionais mais aprimoradas e vantajosas do que as atuais, entre ambas as polícias, pois uma delas, a militar, manteria a sua natureza organizativa e institucional que a distingue da Polícia Civil.

A unificação via integração progressiva constitui uma modalidade de reestruturação das organizações policias que se situa entre a integração e a unificação institucionais. Nela, parte-se da integração entre ambas as polícias, de suas estruturas, rotinas e procedimentos comuns para, de uma forma paulatina, atingir-se a unificação organizacional e institucional completa em uma única instituição. Ela também pode se dar com ou sem desmilitarização.

A complementação do ciclo sem unificação implica a extensão do ciclo completo da atividade policial para uma das polícias ou para ambas. No primeiro caso, teríamos uma complementação unilateral do ciclo completo da atividade policial. No segundo, teríamos uma complementação bilateral do ciclo completo da atividade policial, com uma dualidade institucional em que ambas as organizações policiais exerceriam o ciclo completo, com as funções investigativas e ostensivas.

Tudo indica, consoante notícias veiculadas pela imprensa, que a desconstitucionalização do capítulo da segurança pública acompanhada da municipalização das polícias seja a alternativa a ser adotada pelo governo. Sobre ela, ainda não temos informações conclusivas. Pelo que pudemos depreender das informações disponíveis, a intenção do governo seria a de desconstitucionalizar o tema, transferindo aos estados a competência para organizar as suas polícias. Ao mesmo tempo, estabelecer-se-ia uma atribuição maior para o município na organização de sua guarda municipal, condicionando a criação da guarda a um determinado número de habitantes, a partir do qual ela poderia ser criada, bem como ampliando suas competências, de tal modo que possam exercer, de forma complementar, as atribuições das polícias civil e militar.

A reorganização das polícias é de vital importância para o enfrentamento da violência e da insegurança pública. Seja qual for a alternativa a ser adotada pelo governo federal, a reforma gerencial dos métodos de atuação e de organização das polícias é o obstáculo maior a ser enfrentado. Para tanto, não podemos prescindir da pesquisa científica, como fonte privilegiada de elaboração de diagnósticos, para a elaboração de políticas públicas, notadamente na área de segurança pública. Sem isso, qualquer esforço de mudança não passará de um gesto de boa vontade marcado pelo empirismo e pela falta de eficácia.