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Foro de prerrogativa

Reconhecer foro privilegiado para autoridades é restringir direito

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Ministros do governo FHC, processados por improbidade administrativa, estão conseguindo liminares do Supremo Tribunal Federal, suspendendo, com isto, ações civis públicas, promovidas em primeira instância, em que se busca a sua condenação ao ressarcimento de prejuízos causados ao erário, perda do cargo, multa civil e suspensão de direitos políticos e do direito de contratar com a administração pública.

Argumentam que agentes públicos do seu grau de relevância não podem se submeter a qualquer juiz, mas apenas ao STF.

Num dos casos, colocado em pauta pelo relator, ministro Nelson Jobim, o plenário da Suprema Corte iniciou o julgamento no dia 20 de novembro de 2002, acenando, já com cinco votos (a sessão foi suspensa em razão de pedido de vista do sexto juiz), para o reconhecimento de que não há ato de improbidade a ser punido na esfera civil quando cometido por agentes políticos e, de qualquer forma, dada a natureza penal das sanções previstas na Lei de Improbidade, tem o agente público, quando processado por improbidade, foro privilegiado.

Custa acreditar que o STF dê amparo a essa tese, considerando que, até agora, tem ele entendido que a competência dos Tribunais Superiores, determinada em rol exaustivo pela CF, não contempla as ações populares e civis públicas, que devem ser julgadas pelo 1º grau de jurisdição.

É que as modernas civilizações adotaram princípios universais consagradores de direitos naturais, aqueles que devem ser observados mesmo quando não previstos na Constituição, como, por exemplo, a igualdade de condições entre todos os cidadãos.

No regime republicano, aliás, não há lugar para foro privilegiado, em razão da pessoa, e sim foro de prerrogativa, em razão do cargo público, que não é propriedade do ocupante da hora, mas do povo. Tanto que, no entendimento do próprio STF, o foro de prerrogativa, nos casos instituídos expressamente pela CF, só vale durante o mandato ou o exercício do cargo.

Além disso, numa democracia, não se pode admitir que qualquer dos Poderes crie benefícios em causa própria, cabendo só ao Poder Constituinte atribuir a autoridades o foro de prerrogativa que, de acordo com a vigente CF, fica restrito à competência originária dos Tribunais para processos criminais. E as sanções previstas na Lei de Improbidade são de natureza civil, como se deduz da própria CF (art.37, parágrafo4º).

De outro lado, num Estado Federal, as competências dos entes federados e da União são definidas a partir de renúncia firmada por aqueles em favor desta. Daí, as competências da União, no âmbito de qualquer dos Poderes, só podem ser consideradas restritivamente. Ora, hoje, um governador é julgado por ato de improbidade pela Justiça Estadual. Não se pode reconhecer, então, a competência do STJ para julgá-lo originariamente sem ofensa ao regime federativo adotado pela Carta Constitucional, pois que essa competência não foi objeto da expressa renúncia dos Estados.

Não é só. As regras de competência do Judiciário foram instituídas para evitar, de um lado, a sobrecarga dos serviços de alguns de seus órgãos em relação aos demais e, de outro, impedir que um juiz possa escolher a causa que queira julgar ou que um administrado escolha um juiz para a sua causa.

É do conhecimento geral que o STF e o STJ não dispõem de estrutura suficiente para julgar o grande número de recursos que já estão sob a sua responsabilidade, não podendo assumir acréscimo de competência que só lhes afetaria por indevida analogia, o mesmo se podendo dizer dos Tribunais de Justiça estaduais, que não podem se entulhar dos milhares de processos civis contra prefeitos sem grande prejuízo para a já demorada prestação jurisdicional de sua incumbência. A imposição desse entendimento representará na prática verdadeira imunidade a agentes públicos.

Ora, os princípios constitucionais da legalidade, eficiência e razoabilidade são aplicáveis a todos os atos da administração pública "lato senso", de modo que também as decisões judiciais deles não podem se afastar. Não se pode comprometer assim todo o sistema operacional do Judiciário, muito menos com decisões que notoriamente enfraquecem suas autoridades locais. A decisão do STF terá reflexos em todos os níveis de governo e, prevalecendo as referidas liminares, também os prefeitos não se submeterão mais aos juizes locais, justamente num momento em que o país carece da presença das autoridades no lugar onde há ilicitudes, até para dificultar a ação das organizações criminosas. O juiz de primeiro grau não tem inferior capacidade de julgar. Não há, pois, Justiça de 1ª e 2ª categorias.

Não é o foro especial que preserva a dignidade do cargo, mas o seu exercício com honestidade e o foro de prerrogativa nas ações de improbidade não asseguraria a dignidade do cargo, mas a indignidade no cargo.

Ademais, há milhares de ações dessa natureza já julgadas em 1ª Instância e, a prevalecer a pretensão e reconhecida a incompetência dos Juízos locais, os julgamentos serão todos anulados, com dano irreparável à sociedade brasileira que, na atualidade, anote-se, vem sendo acusada, por organismos internacionais, de propiciar a impunidade.

Imagine-se que agentes públicos reconhecidos desonestos e condenados pela Justiça a ressarcir os danos que causaram ao erário poderão argumentar com o direito de exigir do Estado o que pagaram, se anulados os processos correspondentes.

Exige a democracia observância ao princípio do "juiz natural". A criação de cortes especiais para proteger amigos de governantes é o primeiro passo para a criação de tribunais de exceção para reprimir seus inimigos. Não se pode, com a desmoralização do sistema, estimular a política segundo a qual quem tem alçada não quer fazer e quem quer fazer não tem alçada.

Além disso, a concentração de processos contra agentes públicos em tribunais distantes do povo, instrumento em geral a serviço de ditaduras, em nada ajudará a cruzada contra a corrupção, que exige o trabalho de todos.

Não pode o Poder Civil agir como se fosse um organismo rigorosamente hierarquizado. Muito menos o Poder Judiciário, baseado na independência funcional de seus órgãos. Nem os generais, acusados de ditadores, instituíram, no regime sob seu comando, sistema jurídico que lhes reconhecesse o foro privilegiado para as ações de responsabilidade civil.

Reconhecer-se o foro de prerrogativa para os casos de dano ao erário implicaria restringir o exercício do direito de ação popular, impondo ao cidadão de longe o ônus de se dirigir ao STF para demandar os que se julgam mais dignos do que os comuns, quando o ideal seria que os agentes públicos não só fossem processados no local da prática do ato de improbidade, como em praça pública, por juri popular, visto que as paredes dos tribunais locais é que ressoam o clamor social. Custa acreditar mesmo que o STF possa proferir decisão de tão graves conseqüências, com um retrocesso de pelo menos 10 anos.

É que, mesmo a partir das graves atribuições conferidas ao Ministério Público pela Constituição Federal de 1988, só pode a Instituição promover uma verdadeira revolução no campo da responsabilização civil de agentes públicos por atos danosos ao patrimônio público e, portanto, por corrupção, a contar da edição da Lei de Improbidade, em 1992 . E, de fato, com esse importante instrumento legal, conseguiu fazer o que nunca antes tinha qualquer órgão público alcançado. Levou às barras da Justiça, em milhares de ações civis públicas em todo o país, agentes públicos de todos os escalões, muitos dos quais definitivamente condenados ao ressarcimento de danos e a todos as demais sanções da lei.

Impedir que o Ministério Público continue processando por improbidade e perante o juiz do local do fato os agentes públicos desonestos representa a destruição de tudo o que a sociedade brasileira conquistou na última década.

Não pode o STF que, em todos os pleitos em que se alega simplesmente o amparo da Justiça, afirma não ser Corte de aplicação da justiça, mas guardiã do cumprimento do texto da Constituição, desconsidere agora a literalidade constitucional para distinguir agente político (espécie) de agente público (gênero), para o efeito de privilegiar o primeiro com foro especial não previsto pelo Estatuto superior.

A prevalecer esse entendimento, só responderá por improbidade o funcionário público comum, ou seja, aquele que cumpre ordens dos agentes políticos. É dispensável qualquer esforço de raciocínio para concluir que isto corresponderá a verdadeiras anistias e imunidades e estimulará o recrudescimento da corrupção.

Nem se argumente com o fato de que já há legislação específica para a responsabilização criminal de agentes políticos. É que, se é verdade que, desde a primeira Constituição republicana, há previsão de crime de responsabilidade de agentes políticos, também não é menos verdade que só a Lei de Improbidade revelou-se instrumento eficaz no sentido de, por meio de sanções de natureza civil, atingir efetivamente a consciência e o ilícito padrão de vida dos agentes públicos ímprobos. Tanto que só a partir da aplicação da Lei de Improbidade é que se viu tamanho lobby agindo nos corredores de todos os Poderes e Instituições públicas, na tentativa quase vencedora de engessar o sistema de combate à corrupção e ao desvio de dinheiro público.

Só pode alegar que a legislação anterior era suficiente para responsabilizar agentes públicos por atos de improbidade quem desconhecer ou quiser negar que antes concretamente não havia condenações a respeito.

Nenhuma represália até agora sofrida pelo Ministério Público, como a imposição de restrições à quebra de sigilo bancário e fiscal em suas investigações ou o projeto da chamada lei da mordaça, por exemplo, representou tamanha ameaça ao exercício de suas atribuições como essa decisão que se anuncia no STF que, sem qualquer sombra de dúvida, invalidará também qualquer atuação no sentido de fazer cumprir a tão propalada Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja observância só vem sendo assegurada por força do rigor das medidas previstas na mencionada Lei de Improbidade.

Ironia maior é que, enquanto se tenta assegurar acesso de todos à Justiça, inclusive nas pequenas causas, nega-se acesso do povo à Justiça, por meio do Ministério Público, em relação às grandes demandas, aquelas que cuidam das verdadeiras causas das mazelas da sociedade, com a invalidação de decisões do próprio STF e do STJ, em sentido contrário, proferidas nos últimos anos em ações civis públicas.

Lamentável, por fim, a completa desconsideração da opinião pública, que tem aplaudido as condenações judiciais de agentes públicos corruptos em ações civis em todos os cantos do território brasileiro.

 é procurador de Justiça em São Paulo, professor de Direito Comercial e presidente do Movimento do Ministério Público Democrático.

Revista Consultor Jurídico, 27 de novembro de 2002, 10h01

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