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Carga de impostos

Governo não foi competente para resolver tributação federal

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O Governo Federal não mostrou competência para resolver a tributação federal que onera a produção - PIS, Cofins, CSSL -, embora pudesse tornar esses tributos compensáveis com outros tributos federais. Isso surpreende porque a União conhece bem o mecanismo, aplicável ao Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI.

Por outro lado, embora tenha instituído o IPI há décadas, a Receita Federal não tem mostrado mais competência para fiscalizar o IPI, que os governos estaduais o ICMS.

Também a fiscalização das fronteiras nacionais não é boa. É notória a incapacidade da Receita Federal para controlar nossa fronteira seca no Sul. Porém é verdade que o controle das importações (Siscomex) se sofisticou bastante e pode assegurar bem menor sonegação fiscal nas operações de comércio exterior, além de propiciar adequado nível de informações estatísticas, sem o que não se pode estabelecer políticas de monitoração das atividades dos importadores e intermediários em tais operações comerciais.

Vinte e sete governos subnacionais, apoiados pelo BID, estão buscando o aperfeiçoamento do ICMS. Os Estados e o Distrito Federal vêm investindo seguidamente na capacitação de seus agentes fiscais, sendo a Bahia uma das referências nacionais em matéria de aparelhamento e sofisticação da fiscalização e os grupos técnicos de trabalho na Comissão Técnica Permanente junto ao Confaz estão ganhando as batalhas pela harmonização interna do imposto estadual sobre o consumo.

Aliás, em matéria de harmonização tributária muito se tem falado sem uma adequada compreensão da questão,

Com quem devemos nos harmonizar? Com o Mercosul? Com a Unidade Econômica Européia? Ou com nosso maior parceiro comercial? Se olharmos para os Estados Unidos vemos cinqüenta estados, sem um imposto nacional sobre consumo.

Se volvermos nossos olhos para a Europa, vemos os estados nacionais daquele continente se debatendo sobre a fundamental questão da tributação na origem versus tributação no destino, sem um horizonte claro a respeito.

O Brasil conseguiu a tão sonhada harmonização interna há décadas, com implantação de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) repartido - cobrança na origem e no destino - e com a instituição de fundos compensatórios automáticos para a obtenção de uma repartição mais justa da receita pública.

É verdade que o ICMS evoluiu muito pouco para se comparar a um IVA puro porque os Estados não conseguem compreender que o ICMS e o IPI não são impostos a ser suportado pelas empresas e sim pelo consumidor final. Disso decorre a resistência dos Estados de aceitarem a imediata e integral compensação do ICMS cobrado na operação anterior, motivo da maioria das querelas administrativas e judiciais.

Também é verdade que a União não consegue enxergar as vantagens da especialização segundo a vocação de cada ente tributante, insistindo em querer assumir a responsabilidade de fazer tudo sozinha, tributar a renda, o comércio exterior, o patrimônio e o consumo.

Qualquer aluno de finanças públicas aprende que a tributação dos imóveis urbanos deve ser competência do governo local. E que a tributação do Comércio Exterior deve ser competência da estrutura de governo que cuida das relações internacionais.

Por isso que um dos entes tributantes apenas deve se especializar na tributação do consumo, o que não impede o cometimento das funções de arrecadar e fiscalizar a outro nível de governo quando puder minorar os custos de administração do imposto, promovendo sua maior a produtividade.

Assim, os estados não deveriam cobrar ICMS na importação de bens, superpondo sua máquina arrecadatória e de fiscalização à da Receita Federal. Esta poderia cobrar o imposto de importação com alíquotas mínimas capazes de equalizar a carga tributária incidente com do ICMS e do, ainda federal, IPI e repassá-lo aos Estados.

Os municípios com adequada estrutura administrativa poderiam cobrar o imposto incidente nos serviços finais e nos serviços com fornecimento de mercadorias (concreteiras, recautchutadoras etc).

Evidentemente que o esforço de especialização recomenda que um só ente tributante tenha a competência legislativa plena, constitucional, para tributar o consumo.

Considerado que a União especializou-se em tributar a renda de todas as pessoas físicas e de todas as pessoas jurídicas, as operações financeiras, a importação, a exportação, além de estar melhor aparelhada para arrecadar os recursos necessários ao financiamento da assistência social ampla, não deveria competir-lhe a tributação do consumo, para o que não tem revelado aptidão, em que pese a qualificação técnica de seu corpo de funcionários.

A vocação para tributar o consumo tem sido uma das características dos governos estaduais, seja por maior proximidade de suas estruturas de atendimento e financiamento às empresas, seja pelas responsabilidades no controle da circulação de veículos transportadores pelas milhares de estradas vicinais e milhões de quilômetros pelos mais longínquos e inóspitos rincões do Brasil.

A União somos nós. A Bahia compõe a União tanto quanto o Ceará, São Paulo, Rio Grande do Sul etc. Ou seja, o IPI é tanto responsabilidade nossa quanto de qualquer outro brasileiro.

O ICMS com tributação repartida entre os estados de origem das mercadorias e serviços e os estados de localização dos seus destinatários, já é um poderoso fator de integração e de harmonização nacional. Com a incorporação do IPI essa característica se acentuará.

A harmonização tributária não deve ser vista por um ângulo de visão simplista que a confunda com uniformidade de alíquotas e de carga tributária efetiva. Tributar igualmente a fécula de mandioca obtida no Paraná com aquela arrancada do semi árido (leia-se semi deserto) é atentar contra a economicidade das empresas agropecuárias nordestinas, provocando distorções alocativas.

Por esse ângulo de visão, as diferenças de carga servem como pesos para a equalização da carga efetiva, embora com carga nominal diferenciada, sem comprometer a competitividade comparativa das empresas no território nacional e viabilizando atividades de baixo valor agregado mas de fundamental importância sob o aspecto social - fixação das pessoas, pelo emprego, em suas regiões.

Outra vantagem das alíquotas variáveis está na chamada "guerra fiscal", que varia na medida do preço que cada unidade da federação pode pagar para atrair o capital privado para novos empreendimentos. Capital que obtido de outro modo implica necessariamente em endividamento a juros muitas vezes mantidos na estratosfera, como resultado de políticas de contenção de demanda.

O ICMS é um imposto quase perfeito. Urge aperfeiçoá-lo para que sirva de modelo para o mundo.

Aperfeiçoá-lo significa reconhecer imediatamente e integralmente os créditos fiscais no momento em que ocorram. Isso dará ao ICMS a característica da não oneração significante da produção.

Mas é preciso que esse aperfeiçoamento se dê a partir de um comando forte e aglutinador a nível nacional, que pacifique as diferenças e encaminhe as soluções.

A repartição das rendas deve ter como pressuposto as necessidades atuais e principalmente as futuras. Por isso que a reforma tributária não deve servir para resolver apenas os problemas atuais do fluxo de caixa do governo federal; deve ter como premissas uma visão de futuro e resultar de decisões estratégicas quanto a este futuro.

Também é preciso que se promova definição adequada das responsabilidades dos governos subnacionais na satisfação das necessidades públicas.

As receitas do ICMS transferidas aos municípios não podem ser inteiramente consumidas pela remuneração dos prefeitos, vereadores, secretários e legislativos municipais. Salvam-nas, em parte, as ações sociais encampadas pelas Primeiras Damas, quando cuidam efetivamente das carências dos mais pobres.

A reforma tributária deve incorporar mecanismo que desestimule a subdivisão de municípios pequenos. Por exemplo, destinando maior participação no ICMS aos que tiverem melhor relação despesas/investimentos com recursos próprios.

César Fonseca é aluno do Curso de Especialização em Direito Tributário Estadual - UFBA

Revista Consultor Jurídico, 8 de fevereiro de 2002, 11h00

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