Pedágio na Rio-Niterói

Concessionária tem de devolver dinheiro de pedágio para motoristas

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24 de outubro de 2001, 12h06

O juiz federal 1ª Vara de Niterói Rogério Tobias de Carvalho concedeu liminar para reduzir a tarifa do pedágio de R$ 2,00 para R$ 1,80 na Ponte Rio-Niterói. A concessionária deve, ainda, devolver a diferença do dinheiro dos motoristas que pagaram a tarifa que subiu de R$ 1,70 para R$ R$ 2,00.

“Havendo impossibilidade operacional da devolução para aqueles usuários que não apresentarem o comprovante do pagamento, tais diferenças serão apropriadas economicamente e compensadas em futuros reajustes da tarifa”, disse o juiz.

O juiz facultou o arredondamento da tarifa, conforme prevê a cláusula 37 do contrato de concessão. A concessionária pode reduzir ainda mais o valor caso queira.

A ação foi impetrada pelo Ministério Público Federal contra a União, DNER e Concessionária da Ponte Rio-Neterói S/A.

Veja a liminar

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

PROCESSO N. 2001.5102005424-7

AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RÉUS: UNIÃO FEDERAL

DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTRADAS DE RODAGEM

CONCESSIONÁRIA DA PONTE RIO-NITERÓI S/A

JUIZ FEDERAL: ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

D E C I S Ã O

Vistos os autos.

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou ação civil pública, com pedido de liminar, em face da UNIÃO FEDERAL, DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTRADAS DE RODAGEM – DNER – e CONCESSIONÁRIA DA PONTE S/A, pretendendo suspender os efeitos da revisão do valor da tarifa paga pelos usuários da Ponte Rio-Niterói, vigente a partir do dia 03 de outubro passado, em razão da aprovação pelo poder concedente de inovações na operação da Ponte, com acréscimo de obras e serviços, caracterizadas basicamente pelo redesenho parcial da pista, entre a praça do pedágio e o vão central, das atuais três para quatro faixas de rodagem, mediante estreitamento da largura das faixas hoje usadas; e a construção de quatro “baias de refúgio”, duas em cada sentido, com 80mx4,2m, onde ficariam estacionados carros de apoio.

Após defender a competência deste Juízo, a sua própria legitimidade e a via utilizada para propor a demanda, o autor elenca as razões de mérito que dão sustentação ao pedido. Dentre as quais ressalto a impossibilidade da cobrança de pedágio antes da obra ser colocada à disposição dos usuários, a necessidade de aditamento ao contrato e o desequilíbrio financeiro do contrato a favor da concessionária, após a revisão.

O valor do pedágio foi elevado de R$1,70 (um real e setenta centavos) para R$2,00 (dois reais), num total de 17,65% (dezessete vírgula sessenta e cinco por cento) sendo R$ 0,09 (nove centavos) a título de reajuste para atualização monetária do valor da Tarifa Básica; e R$ 0,19 (dezenove centavos) correspondente a 9,41% (nove vírgula quarenta e um por cento), a título de revisão em razão de obras e serviços que não teriam sido contratadas à época da concessão. A revisão prevê um aumento total de 30,97% (trinta vírgula noventa e sete por cento), que foi parcelado em três etapas anuais, cada uma de 9,41%, a primeira em 2001 e as próximas previstas para 2002 e 2003.

Os réus foram citados e, concomitantemente, intimados na forma do artigo 2o da Lei 8.437/92. A União manifestou-se por si e pelo DNER, em razão de deter a representação judicial da referida autarquia federal (fls. 133/139). A Ponte S/A às fls. 141/158.

A terceira ré apresentou, posteriormente (fls. 258/259), três volumes independentes, a Proposta de Tarifa originária, a Proposta de Tarifa revista, visando a implantação do sistema de quatro faixas de tráfego, bem como cópia do que seria o processo administrativo que tramita no âmbito do DNER e Ministério dos Transportes, com vistas a implantar projetos de melhoramento na operação da Ponte (mediana móvel e quatro faixas).

É o relatório. DECIDO.

O Poder Judiciário, quando provocado para controlar ato administrativo discricionário, ao velar pela sua legalidade, pode e deve apreciar a realidade e a legitimidade dos motivos que o inspirou, a sua finalidade bem como a causa do ato. Um exame tão amplo e aprofundado da questão não tem espaço no momento presente, seja por incipiente a instrução probatória, seja por se estar a analisar tão somente o pedido de tutela de emergência, e portanto de forma superficial, provisória e não exauriente da matéria. É o que faço.

O autor aponta como necessária a prévia conclusão das obras para, só depois, exigir do usuário da Ponte a contraprestação correspondente.

Observe-se que o vocábulo contrapartida está incluso no próprio contrato, na cláusula 73:

“73. Sem prejuízo do disposto na Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990, e na Lei n. 8.656, de 21 de maio de 1993, são direitos dos usuários da PONTE:

a) receber serviço adequado, em contrapartida ao pagamento do pedágio, observadas as isenções aplicáveis” (vide fl. 73).


O usuário foi chamado a cumprir antecipadamente sua obrigação de pagar o pedágio, referente a um serviço que ainda não foi posto à sua disposição, ou seja, sem que a obrigação da outra parte, a concessionária, tivesse sido cumprida. Aparentemente o pedágio perdeu sua natureza contraprestacional para adquirir contornos de um empréstimo compulsório, com o objetivo de financiamento da obra e dos serviços futuros.

O Código de Defesa do Consumidor, no seu artigo 22, impõe às empresas concessionárias de serviço público o fornecimento de serviço adequado e eficiente aos usuários. É condição sine qua non para que o serviço seja adequado que ele efetivamente exista. Da forma como foi autorizado pelo poder concedente, o usuário está pagando por algo que ele ainda não tem, em frontal ofensa ao disposto no CDC, e até mesmo na Lei de Concessões, no seu artigo 7o, I.

A cobrança antecipada da tarifa correspondente a serviço futuro e potencial, que será oferecido ao usuário, rompe, ainda, com a regra da modicidade que informa a política tarifária (art. 6o, I, da Lei 8.987/95). Por fim, não há previsão contratual para cobrança antecipada de tarifa. Ao contrário, interpretando-se sistematicamente o contrato, verifica-se que o princípio prevalente é justamente o contrário, ou seja, a consecução das obras para a posterior cobrança do pedágio (vide cláusula 21, fl. 65).

Há verossimilhança nas alegações da parte autora quanto à prévia consecução das obras para posterior incremento correspondente no valor do pedágio.

Outro ponto apontado na petição inicial é a necessidade de se firmar termo aditivo ao contrato de concessão para a revisão em comento, o que não foi feito. O contrato, na sua cláusula 218, afastaria a necessidade de aditivo contratual para o ajuste e a execução de obras não previstas no Programa de Exploração da Ponte, reservando para tanto mera troca de correspondência.

Entretanto, quando estas obras e serviços implicarem em alteração da Tarifa Básica de Pedágio, há verdadeira alteração contratual, prevista na cláusula 146:

“146. Este contrato pode ser alterado nos seguintes casos:

I – unilateralmente, pelo DNER, para modificar o PROGRAMA DE EXPLORAÇÃO DA PONTE;

II – por acordo:

a) omissis…

b) quando necessária a modificação do valor da TARIFA BÁSICA DE PEDÁGIO, para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos da CONCESSIONÁRIA e as receitas da concessão objetivando a manutenção do inicial equilíbrio econômico e financeiro deste contrato”. (fl. 86) (negritos acrescidos)

Ora, a única forma de se alterar o contrato é mediante aditivos. No Direito, os atos e contratos jurídicos são modificados da mesma forma como nasceram. Assim, se foi firmado um contrato, mediante instrumento formal, a sua alteração se dá da mesma forma, mediante termo aditivo àquele. A fórmula não é desconhecida pelo poder concedente e concessionária, que já firmaram, no mínimo, 4 (quatro) termos aditivos (vide fls. 119 e seguintes).

O contrato prevê um processo administrativo para proceder-se à sua revisão (cláusula 60 e seguintes, fl. 72), e menciona uma autorização do Diretor Geral do DNER para que o novo valor seja praticado pela concessionária. Entretanto, não diz qual o veículo jurídico no qual se fará a alteração no contrato. Embora a Lei 8.987/95 e o contrato de concessão sejam omissos quanto a necessidade de aditamento no caso específico de revisão, aplica-se o disposto no artigo 65 da Lei 8.666/93:

“art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I – unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

…………omissis…………..

§ 6º Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial”. (sem negrito no texto legal.”

Aplica-se a Lei 8.666/93, de forma supletiva, naquilo que não houver disposição específica ou contraditória na Lei 8.987/95, conforme rezam o artigo 14 desta e 124 daquela lei.

Não fosse por expressa disposição legal, seria necessário o aditamento contratual em razão da observância do princípio da moralidade administrativa. Com efeito, soaria a uma tentativa escamoteada de burla a todo o procedimento licitatório o aumento de 30% (trinta por cento) sobre a proposta vencedora do certamente em 1994, informalmente, mediante simples troca interna de correspondência entre a concessionária e o poder concedente. Nem sequer a manifestação do Ministério da Fazenda, que nada mais fez do que emitir um parecer econômico, e não jurídico, sobre o valor da nova tarifa, tem o condão de dar a necessária transparência e legitimidade à alteração contratual significativa que se pretende operar.


A discussão acerca do aumento de 30% do valor da proposta da Tarifa Básica de Pedágio inicial remete, forçosamente, ao momento histórico da licitação. Na época houve discussão a respeito do valor daquela tarifa vencedora, fixada em R$0,78 (setenta e oito centavos) na data-base, 1o de setembro de 1994 (cláusula 33, fl. 67). Para alguns membros do TCU o valor era considerado muito pequeno, e havia dúvida quanto a exeqüibilidade da proposta:

“O resultado final da licitação, de acordo com a praxe nestes processos de acompanhamento que o Tribunal executa, somente será analisado na fase de adjudicação e assinatura do contrato de concessão. Observo desde já, entretanto, a enorme diferença entre a proposta vencedora e a tarifa máxima (R$ 2,00) admitida pelo DNER, ou ainda entre a mesma proposta vencedora e a tarifa de R$1,65 adotada pela Autarquia como base para os cálculos de viabilidade do projeto.

Assinalo também que a proposta vencedora, segundo consta do relatório da Comissão de Licitação, autuado no processo, prevê investimento total de R$ 55,1 milhões, e não de U$ 150 milhões como inicialmente estimado pelo DNER.

6. Observe-se que, já naquela ocasião, havia a preocupação do Tribunal com a exeqüibilidade do projeto de concessão em relação à tarifa de R$ 0,78 ofertada pela licitante vencedora e ao montante destinado aos investimentos.

7. Naquela Sessão (Decisão nº 622/94-Plenário) foi ainda determinado à 1ª SECEX “que dê continuidade ao presente processo de acompanhamento, estendendo-o, inclusive, à execução do contrato de concessão que vier a ser assinado com a empresa vencedora da licitação, dando-se ênfase, nesta nova etapa, à avaliação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato”.

8. Ao se analisar as propostas das licitantes, em cumprimento à determinação acima transcrita, verificou-se que a disparidade entre a tarifa vencedora (R$ 0,78) e a média das licitantes (R$ 1,30), ou ainda entre a mesma tarifa vencedora e aquela classificada em segundo lugar (R$ 1,04) era devida, basicamente, à superestimativa do volume e composição de tráfego adotados pela licitante vencedora, bem como à subavaliação dos investimentos pela mesma licitante.” (1)

Aliás, indo mais longe, há que se perquirir se é legalmente admissível um incremento no valor do pedágio, em termos reais, ou seja, acima da inflação, na ordem de 30% (trinta por cento). É que há expressa vedação legal a que tais acréscimos, mesmo que determinados compulsória e unilateralmente pelo poder concedente, ultrapassem os 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato:

“Art. 65….

§ 1º – O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, ….

§ 2o – Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:

I – (vetado)

II – as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes” (Lei 8.666/93). (negritamos)

Conclui-se, embora de forma provisória e precária, que nem se Poder Concedente quisesse imprimir um acréscimo de mais de 25% nos termos da proposta vencedora do processo licitatório de 1994, que culminou com a adjudicação da concessão à Ponte S/A, não poderiam fazê-lo, sob pena de violar a Constituição (art. 37, XXI e 175).

Há, também, verossimilhança das alegações do parquet, quando afirma da necessidade da revisão ser formalizada através de termo aditivo ao contrato de concessão.

Deixa-se claro que não se está a confundir revisão, prevista na Subseção III do contrato (fl. 71), com reajuste do valor do pedágio, conforme disciplina a Subseção II da mesma avença (fl. 69). Esta última apenas recompõe a tarifa para mantê-la atualizada frente ao fenômeno inflacionário. Para os reajustes anuais, previstos na cláusula 44 e seguintes do contrato (fl. 69), é dispensável aditamento, até mesmo por expressa disposição da Lei 8.666/93 (art. 65, § 8º).

Como último argumento o MPF alude que o aumento proposto afetaria o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ficando mais vantajoso para a Concessionária e mais oneroso para o Poder Concedente. Na verdade, a onerosidade é toda suportada pelo usuário.

Efetuou cálculo ilustrativo no qual pretendeu demonstrar que a cobrança de R$ 0,20 (vinte centavos) de cada veículo que transita na Ponte, por menos de dois anos e meio, já seria suficiente para os dezessete milhões de reais necessários à obra.

Entretanto e apesar disso, o aumento já verificado será repetido em 2002 e 2003, nos mesmos percentuais de 9,41%, até atingir o valor total de 30,97%, e será incorporado em definitivo ao valor do pedágio, permanecendo pelos quinze anos restantes da concessão.


Os cálculos são meramente ilustrativos, e neles verifica-se o equívoco de considerar um tráfego de cem mil veículos por dia, quando na verdade o correto seria computar apenas os veículos pagantes no sentido Rio-Niterói, e não o tráfego total, hoje por volta de centro e trinta mil veículos nos dois sentidos. Ademais, são múltiplas as variáveis que devem ser manipuladas para o cálculo da tarifa.

Este Juízo não se atreverá, neste momento processual, a adentrar nos meandros contábeis e econômicos que cercam a montagem das planilhas, que mensuram o valor das tarifas, sem o auxílio de um perito. Isto só será possível durante a instrução processual.

Entretanto, pôde-se verificar na Proposta de Tarifa revisada que houve a assimilação na planilha da redução de 85% (oitenta e cinco por cento) do tráfego de caminhões com três eixos ou mais, em razão da restrição do horário permitido (de 22h00 às 4h00).

Esta redução de tráfego gera redução da projeção de arrecadação de tarifa, obrigando ao aumento proporcional do valor pago pelos outros veículos. Entretanto, em nenhum momento foi considerada a redução dos custos de pavimentação, em razão da redução do tráfego de caminhões pesados pela Ponte, o que aumenta a longevidade do asfalto.

Com efeito, num contrato de obra, manutenção e operação de um trecho de rodovia, como o da Ponte, os custos com a pavimentação das faixas de rodagem é muito relevante. Se haverá uma redução de 85% do número de caminhões que passarão pela Ponte, é razoável concluir-se, ao menos provisoriamente, que a redução de tais custos, que já estavam incluídos na proposta vencedora da licitação, cairão, sendo necessária a devida compensação para o cálculo da nova planilha.

Este argumento, somado aos anteriores já enfrentados, dão suficiente verossimilhança às alegações do autor de forma a permitir a concessão da liminar.

Presente o fumus boni juris.

Por outro lado, o valor do pedágio já foi aumentado a partir das zero horas do dia 03 de outubro. A cada minuto cresce o volume arrecadado pela Concessionária-ré, aparentemente de forma ilegal. As perspectivas de devolução futura deste montante, se não concedida a liminar, são ínfimas, porque os usuários nem sempre pedem e guardam o comprovante de pagamento do pedágio.

Ademais, o valor pequeno da diferença, cerca de R$ 0,19 (dezenove centavos) por veículo de passeio, não alimenta o interesse da grande maioria dos usuários, embora representem, no total, grande volume de recursos arrecadados pela Concessionária-Ré.

Por outro lado, as obras podem prosseguir normalmente, pois a Concessionária tem condição de buscar financiamento para as mesmas, como o fez nos primeiros anos da concessão. Não vejo perigo de dano inverso relevante, na hipótese de concessão da liminar.

ANTE O EXPOSTO, presentes os requisitos autorizadores, DEFIRO A LIMINAR para DETERMINAR à CONCESSIONÁRIA DA PONTE S/A que proceda a imediata exclusão do valor de R$ 0,19 (dezenove centavos) da Tarifa Básica do Pedágio, relativa à revisão em decorrência da implantação do sistema de quatro faixas de rodagem, até posterior determinação judicial, bem como RESTITUA aos usuários os valores cobrados a maior, a partir de 3 de outubro de 2001.

Havendo impossibilidade operacional da devolução para aqueles usuários que não apresentarem o comprovante do pagamento, tais diferenças serão apropriadas economicamente e compensadas em futuros reajustes da tarifa.

FACULTO à PONTE S/A efetuar o arredondamento do Valor Básico do Pedágio para R$1,80 (um real e oitenta centavos), conforme prevê a cláusula 37 do contrato de concessão.

Esta decisão não impede que os vícios apontados não sejam sanados na órbita administrativa para posterior reexame da liminar. Muito ao contrário, seja de bom alvitre que o mesmo ocorresse.

Intimem-se, com urgência.

Niterói, 22 de outubro de 2001.

ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

Juiz Federal

Nota de rodapé

1 Vide: http://www.tcu.gov.br/. Processo DC 0188-18/95-P, Relator Ministro Paulo Affonso Martins de Oliveira, Publicação Sessão 10/05/1995. DOU 22/05/1995 – Página 7277.

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