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O mito da reforma tributária

Solução para crise crônica do país não está na reforma tributária

Impressionamente a grita dos principais seguimentos de nossa sociedade, cobrando a rápida reforma tributária, como panacéia para todos os males que nos afligem.

Antes de agitar a bandeira das reformas, que tomou conta do Congresso Nacional e do país, é preciso diagnosticar corretamente as causas das moléstias que acometem os membros da comunidade. É imprescindível verificar se as motivações das reformas, se é que existem, decorrem dos textos constitucionais em vigor ou do seu descumprimento. Fala-se muito em necessidade de acabar com a casta dos marajás, mas a Carta Política de 1988 não permite a sua manutenção (art. 37, XI e art. 17 do ADCT). Apregoa-se a imperiosidade de redução dos quadros funcionais com a extinção da estabilidade, porém, a Carta Magna, desde a de 1934, proíbe expressamente o ingresso no serviço público sem concurso de provas, e a Constituição em vigor não permite o comprometimento das receitas correntes em nível superior a 65%, a título de despesas com pessoal (art. 37, II e art. 38 do ADCT). Se essas normas, introduzidas pela soberania da Assembléia Nacional Constituinte, vêm sendo ignoradas não é de se presumir que outras a serem enxertadas por via de Emendas serão respeitadas.

Assim, antes de falar em reforma tributária é preciso diagnosticar a realidade tributária de nosso país e detectar as causas de escassez de recursos financeiros, necessários à implementação dos objetivos do Estado. Todo esse rebuliço em busca de mais verbas, que se repete anualmente, soa muito estranho para um país que ostenta a maior carga tributária do planeta, cerca de 50% do PIB (carga legal, consideradas a economia informal e a sonegação fiscal). Fontes oficiais apontam a cifra de 31% do PIB.

Se não levantarmos as causas do permanente déficit público de nada adiantará fazer a reforma tributária. Seria o mesmo que empreender uma reforma administrativa como essa engendrada pelo Ministério da Administração que, em nome da modernidade, busca avançar celeremente para trás, para a Idade Média, transformando os servidores públicos em fiéis vassalos que servem aos suseranos e não à nação, criando condições para a implantação de um Estado dominado pelos vícios do patrimonialismo, do nepotismo e do despotismo, que já estão dando vigorosos sinais de vida. É preciso muito cuidado para não confundir Federação com feudalização.

É pública e notória a complexidade do nosso sistema tributário pois, de um lado, a Constituição Federal contemplou três entidades políticas tributantes com impostos privativos, de sorte a assegurar o princípio federativo e, de outro lado, contrastando com esse mesmo princípio instituiu o complicado e dispendioso mecanismo de participação dos Estados, DF e Municípios no produto de arrecadação dos impostos da União e participação dos Municípios no produto de arrecadação de impostos estaduais. Tudo poderia ser resolvido com a atribuição de competência impositiva a cada entidade política na exata proporção dos respectivos encargos, constitucionalmente atribuídos. Proposta nesse sentido não faltou. Não pegou e nem vai colar por ser muito simples e racional.

Mas não é apenas a complexidade, que se reflete no maior custo da fiscalização e arrecadação, a causa da falta de recursos financeiros. Existem inúmeras outras. Examinaremos as principais delas que são: os privilégios fiscais, o gigantismo do Estado e a irregularidade da execução orçamentária.

Os privilégios fiscais concedidos ao arrepio das normas éticas, legais e constitucionais representam uma sangria permanente aos cofres públicos, além de provocar sentimentos de revolta por ferir, às escâncaras, os princípios da generalidade da tributação e da isonomia tributária. Esses privilégios, denominados de incentivos fiscais, irão subtrair da receita tributária do ano próximo mais de R$ 14 bilhões, ou seja, quase 9% do total da receita derivada. Pergunta-se, é justo isso? Será que só os beneficiados trabalham pela grandeza deste país?

O gigantismo do Estado é outro fator responsável pela deficiência de verbas. Temos um Estado maior do que a nação pode suportar. Proliferam-se municípios criados por razões políticas, sem a menor condição de auto-sustentação econômico-financeira; existe uma quantidade enorme de Ministérios e Secretarias; multiplicam-se as superposições de órgãos nas três esferas de governo que, ao invés de interagirem, cuidam do mesmo assunto e, não raras vezes, um desfaz o que o outro faz.

Finalmente, a irregularidade na execução orçamentária, descumprindo ou contornando preceitos legais e constitucionais é outra causa da permanente escassez de recursos. De nada adianta aumentar a carga tributária se depois de arrecadados os recursos, estes são desviados ou desperdiçados como decorrência das falhas no processo de fiscalização e controle desses orçamentos megalomaníacos. Curiosamente, o Congresso Nacional, responsável maior pela fiscalização do emprego do dinheiro público, tem ajudado a esvaziar a sua sagrada e importante missão constitucional, aprovando o maior fundo de que se tem notícia na história, o Fundo Social de Emergência que, ultrapassada a sua fase emergencial, vem sendo sucessivamente prorrogada com o nome de Fundo de Estabilização Fiscal.

Graças a esse estranho colóquio entre Executivo e Legislativo 20% do produto da arrecadação tributária, cerca de R$ 32.400 bilhões, ficam fora do alcance dos mecanismos de fiscalização e controle. É preciso que a sociedade cobre de seus representantes maior respeito à vontade média da população, expressa na lei orçamentária anual, que deve ser o espelho do plano de ação governamental, elaborado pelo detentor do poder político, legitimado pelas urnas.

A solução para a crise crônica que vem atravessando o país não está na reforma tributária, nem na reforma administrativa e nem na reforma de coisa alguma. Está na necessidade de trabalhar com afinco, de construir o país com os instrumentos que dispomos. Está no aperto orçamentário, na obediência à ordem jurídica vigente, na correta execução orçamentária, na supressão de privilégios fiscais e na transferência de encargos da União para os Estados e Municípios, aquinhoados pela Constituição de 1988 com fatias maiores do bolo tributário. Se alguma revisão constitucional está a merecer, na conjuntura atual, não seria na área do Direito Tributário, mas na área do Direito Financeiro, onde se insere a questão da repartição do produto da arrecadação tributária.

A reforma tributária só teria sentido se resultasse na simplificação do sistema tributário e na redução do seu nível de pressão, para harmonizar-se com os sistemas dos demais países integrantes do Mercosul. O Brasil é recordista em matéria de impostos indiretos, chegando à média de 42% (soma do IPI federal, dos ICMS estadual e do ISS municipal) contra o IVA da Argentina, que atinge a média de 21% com o teto de 27%, do Uruguai que varia de 12% a 22%, e do Paraguai que adota o IVA de 8%.

O projeto do EC n.º 175/95, em tramitação no Congresso Nacional, exacerba a carga tributária, aumenta o poder impositivo da União e delega mais atribuições ao Executivo, tudo na contramão do processo de integração dos países do Cone Sul objetivado pelo Mercosul, que prevê a formação de mercado comum a partir do ano 2006. Como compatibilizar a livre circulação de pessoas, bens e de fatores de capital e trabalho no mercado mercosulense com o sistema tributário brasileiro tão díspare e tão oneroso? Se não for para reduzir a carga tributária e desburocratizar o sistema vigente é preferível que a proposta de Emenda Constitucional n.º 175/95 continue dormitando no Parlamento Nacional - apesar de reclamada a sua urgente aprovação pela mídia leiga.

Revista Consultor Jurídico, 12 de dezembro de 1997, 0h00

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